Restricciones para la política económica

(Publicado en diario El Observador en edición de junio 2008.)

La presión internacional de precios, especialmente del petróleo, y un dólar débil restringen cada vez más los márgenes de maniobra de las políticas económicas en todo el mundo. En el caso de Uruguay, la crisis energética es una restricción adicional. En este escenario la política económica enfrentará tensiones y desafíos cuya resolución se procesará durante el largo período electoral que el país vivirá hasta fines de 2009.

En la actualidad los objetivos de la política económica son mantener la inflación bajo control, evitar una apreciación excesiva del tipo de cambio, mantener el equilibrio fiscal y, como es natural, cumplir con los compromisos electorales. El número y la naturaleza de los objetivos definidos, así como el contexto externo y político, dificultan el cumplimiento simultáneo de todos ellos con los instrumentos que el gobierno tiene a su disposición (las políticas de ingresos, monetaria y fiscal).

Por ejemplo, mantener la inflación bajo control y cumplir con las promesas electorales introducen presión sobre la negociación salarial de los privados. Debido a ello, el gobierno acaba de plantear en la ronda de consejos criterios para reducir los problemas derivados de la indexación salarial, acuerdos por hasta dos años y medio de duración y una tasa esperada de inflación anual ubicada en el centro de la meta del Banco Central (5%). Ajustes salariales dentro de este esquema podrían aliviar las presiones inflacionarias en el mediano plazo (a partir de 2009). Sin embargo, desvíos de los ajustes nominales de tan sólo un punto porcentual ubicarían a la inflación de 2009 cerca del 9%, peligrosamente cerca de los temidos dos dígitos.

Dada la efectividad limitada de la política monetaria para contener la inflación en Uruguay, mantener la inflación bajo control y evitar una apreciación excesiva sobre el tipo de cambio tienen un costo fiscal elevado y creciente. La política de esterilización que el Banco Central debe realizar para cumplir con ambos objetivos podría llegar a tener un costo anualizado de alrededor de un punto porcentual del PIB en 2008.

Mantener la inflación bajo control y mantener el equilibrio fiscal también podrían entrar en tensión debido a que las medidas monetarias “tradicionales” para contener la inflación son poco efectivas, o por lo menos, muy costosas. En efecto, al hecho que el canal de crédito de la política monetaria es poco eficaz en Uruguay (apenas el 40% del total de créditos es en pesos), se agrega la aparente menor eficacia del canal de tipo de cambio para reducir la inflación (reducir un punto porcentual la inflación cuesta hoy cuatro puntos porcentuales de apreciación cambiaria, en 2003 eran tres). En un escenario de precios internacionales incierto y dado lo anterior, el gobierno ha recurrido a medidas “heterodoxas” para combatir el aumento de precios (subsidios a tarifas y ciertos precios regulados, aumento de los encajes bancarios, acuerdos de precios sobre productos básicos). Algunas de estas medidas, como por ejemplo los subsidios a las tarifas y a los combustibles, operan como verdaderas anclas de la inflación. Gracias a ellas, entre setiembre y mayo se produjeron varios escalones en los precios al consumo que le permitieron al gobierno “comprar” un punto porcentual y medio de inflación. Sin embargo, ello supone un costo fiscal anualizado de aproximadamente un punto porcentual del PIB.

Finalmente, cumplir las promesas electorales y mantener el equilibrio fiscal puede ser potencialmente difícil en un escenario como el descrito. El Poder Ejecutivo ha remitido al Parlamento un Proyecto de Rendición de Cuentas que contiene una expansión del gasto de unos US$ 319 millones, lo que está destinado, entre otras cosas, a cumplir con el compromiso de aumentar el presupuesto público para educación hasta un monto equivalente al 4,5% del PIB. Estimando las tasas de crecimiento de la economía de 2008 y 2009 en 7% y 5% respectivamente, y asumiendo como permanentes los subsidios a las tarifas públicas y a los combustibles que están vigentes, se tiene que el “espacio fiscal” para 2009 está plenamente ocupado. Ello supone que no habrá espacio fiscal para enfrentar una prolongación de la crisis energética en 2009, definir nuevos subsidios permanentes o aumentar los gastos corrientes en la discusión parlamentaria de la rendición de cuentas.

¿Cómo serán resueltas las tensiones descritas de la política económica en un período electoral? Primero, entre 1925 y 2000 el resultado fiscal durante los años electorales suele desviarse, en promedio, entre medio y un punto porcentual del PIB. Segundo, entre 1985 y 2004 la política fiscal no ha guardado relación con el ciclo económico, mostrando un carácter marcadamente pro-cíclico. Es más, desde la recuperación de la democracia, a excepción de 2004, los años electorales son los que muestran los mayores impulsos fiscales. En otras palabras, existe abundante evidencia que avala la existencia de ciclo político en la política fiscal uruguaya. A raíz de lo anterior, es posible conjeturar que, en un escenario en el que será difícil cumplir simultáneamente con los cuatro objetivos que la política económica tiene definidos, el gobierno deberá resignar algunos. Si la historia sirve para explicar el futuro, es probable que los objetivos prioritarios sean cumplir con las promesas electorales y evitar que la inflación se acerque al 10%. Ello supone que ante un escenario adverso que tensione más aún los objetivos del gobierno, se debe esperar una apreciación cambiaria adicional y un resultado fiscal que estará muy ajustado a las metas oficiales.

En un escenario de este tipo, los márgenes de maniobra de la política económica serán estrechos para enfrentar un eventual escenario externo adverso derivado de nuevos shocks de precios internacionales, un corte abrupto de financiamiento o una crisis económica en Argentina. Naturalmente, si el crecimiento de la economía en 2008 y 2009 superara significativamente el previsto, la holgura para la política sería mayor.

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