Qué hacer con las empresas públicas

(Publicado en diario El Observador en edición de febrero 2009.)

Es un lugar común afirmar que Uruguay necesita acelerar su tasa de crecimiento de largo plazo para mejorar de manera sostenida el bienestar de sus habitantes. Entre otras cosas, ello requiere aumentar la inversión en infraestructura de modo de apuntalar las mejoras de productividad del sector transable. Dado el destacado papel que el Estado tiene en la provisión de infraestructura en Uruguay, la inversión de sus empresas se vuelve decisiva.


Las acciones de las empresas públicas siguen estando condicionadas por su contribución a la estabilidad de la economía. Por ejemplo, en 2002 y 2003 las empresas aportaron en promedio dos puntos porcentuales del producto por año al resultado fiscal, algo que ayudó a que la deuda pública no se volviera insostenible. En ausencia de esta contribución, la deuda soberana habría ingresado en default. Más recientemente en 2008, ANCAP y UTE absorbieron buena parte del shock de precios internacional mediante el diferimiento del ajuste de sus tarifas. Así, en Uruguay las inversiones de las empresas que proveen una buena parte de la infraestructura y los servicios básicos están condicionadas por factores que no tienen relación con su negocio.
Si bien debe reconocerse que la ambigüedad del rol de las empresas públicas ayudó a evitar dificultades, no es menos cierto que restringe su capacidad de maniobra, algo cada vez más crítico para aquellas que operan en competencia o bajo regulaciones que exigen calidad en los estándares de suministro. Además, la confusa relación entre el accionista principal (el Estado) y las empresas limita sus capacidades de inversión, promueve esquemas inadecuados de los gobiernos corporativos y estimula la falta de transparencia de la gestión y la ausencia de rendición de cuentas. Así, los mecanismos de incentivos de las empresas públicas están distorsionados, haciendo que las transformaciones sean lentas y que el alineamiento de sus cuerpos gerenciales y sindicatos a los objetivos generales sea a veces difícil de lograr.
A lo largo de los últimos veinte años mientras Uruguay profundizaba su apertura externa y el progreso tecnológico aceleraba la obsolescencia de los monopolios públicos, los problemas de la relación entre el Estado y las empresas de su propiedad fueron emergiendo con mayor claridad. A raíz de ello, parece necesario avanzar en un programa de reformas que permita concentrar a las empresas en la provisión de infraestructura y servicios en cantidad y calidad suficiente a precios internacionalmente competitivos. ¿Cuáles podrían ser algunos de los capítulos de este programa? Primero, el gobierno debería revisar los criterios del tratamiento contable de sus inversiones, en particular el de las empresas públicas. En el esquema actual, las adquisiciones de activos no financieros se consideran como pagos no reembolsables que afectan el patrimonio neto. En otras palabras, las inversiones no se activan de modo que afectan directamente el resultado operativo del conjunto del Sector Público No Financiero. Si el gobierno adoptara la versión revisada 2001 del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI, las inversiones dejarían de afectar el resultado operativo neto del sector público. En el caso de las empresas públicas, ello permitiría aligerar las restricciones que enfrentan para invertir.
Segundo, es necesario establecer un marco más claro de relacionamiento entre el Estado y sus empresas. El Poder Ejecutivo debería seguir siendo el accionista principal, siendo su rol definir las políticas, fijar las metas y evaluar los resultados. La relación entre el Poder Ejecutivo y las empresas públicas, debería quedar formalizada mediante contratos de gestión que obliguen a sus directorios. Por su parte, los entes reguladores independientes deberían establecer y controlar los estándares de calidad, así como velar por las condiciones de provisión de los servicios. La combinación de lo planteado dejaría a las empresas públicas en mejores condiciones de perseguir libremente sus metas puesto que se reducirían las restricciones exógenas para definir sus inversiones. Por su parte, fortalecería el rol de los reguladores que podrían exigir con mayor autoridad el cumplimiento de las condiciones de prestación, ya que las inversiones de las empresas estarían guiadas estrictamente por decisiones empresariales. Finalmente, el Poder Ejecutivo, en tanto representante del accionista principal, podría exigir mayor transparencia en la gestión y definir verdaderos mecanismos de evaluación de los resultados.
Tercero, se requiere promover marcos legales que habiliten asociaciones ágiles y transparentes de las empresas públicas con capitales privados. Ello no solamente por razones derivadas de la eficiencia, el know-how y el acceso a tecnología, sino especialmente porque la inversión en infraestructura y servicios públicos no puede estar atada al espacio fiscal disponible. Una herramienta útil para facilitar la asociación con capitales privados podría ser la búsqueda de financiamiento y capital en el mercado de capitales. Ello permitiría que las empresas diversificaran mejor sus riesgos propios y el acceso a fuentes de financiamiento, al tiempo que facilitaría el fortalecimiento de sus gobiernos corporativos, el aumento de la transparencia y la profesionalización de sus gestiones. A corto plazo, este camino podría iniciarse con la apertura al mercado de las unidades de negocios que no requieran modificaciones de las cartas orgánicas de las empresas públicas.
Es cierto que cambios como los sugeridos harían que el Poder Ejecutivo viera afectada su capacidad de recurrir al resultado de las empresas del Estado para cerrar las cuentas públicas o para amortiguar shocks de precios. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que además de los beneficios derivados de un manejo menos condicionado de las inversiones de las empresas estatales, los cambios propuestos promoverían mayores restricciones sobre las cuentas del resto del sector público, algo que podría acelerar la largamente esperada reforma del Estado.

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