El riesgo de no contar con un plan Contingente

(Publicado en El País Agropecuario en edición de marzo 1999).

A la fecha de entrega de este artículo han transcurrido dos meses desde el abandono del Plan Real en Brasil después de cuatro años y medio de vigencia. Sin embargo, la incertidumbre sobre el futuro de la economía regional y, en particular sobre la doméstica, permanece inalterada a raíz de que las autoridades económicas brasileñas no han logrado armar un paquete de medidas consistente alternativo.

Una estimación primaria de la magnitud del shock externo

En el nuevo programa acordado entre el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el gobierno brasileño , persisten dudas sobre su eficacia para atacar las obligaciones financieras de 1999 como consecuencia de la elevada deuda pública denominada en reales . En efecto, las metas de programación macroeconómica contenidas en él para el año 1999 suponen, implícitamente, que la estrategia de política elegida cierra con una pérdida de reservas internacionales del orden del 60% de su nivel actual . Ello es así puesto que, a los efectos de hacer frente al calendario de vencimientos de la deuda pública previsto para 1999, estimado en unos R$ 35.000 millones, se descartan como soluciones la expansión monetaria (la inflación programada para el año es de apenas 16,8%) y la renovación de deuda (la tasa de interés real en moneda local desciende a la cuarta parte de los niveles de finales de 1998). Habida cuenta de que el nivel de endeudamiento en dólares de Brasil ascendía antes de la devaluación de la moneda a un 29% del Producto Bruto Interno (PBI), el pago de intereses por este concepto en el presente año no descendería de los U$S 19.000 millones. Precisamente, esta cifra es el remanente de reservas internacionales una vez enfrentadas las obligaciones por concepto de la deuda denominada en reales. En consecuencia, la nueva estrategia económica en Brasil requiere, nuevamente, que se restablezca el ingreso de capitales desde el exterior (incluidos los fondos acordados pendientes con el FMI, U$S 28.000 millones). Este extremo parece difícil de alcanzar si se tiene en cuenta el estado de las expectativas internacionales sobre las economías emergentes y en particular sobre Brasil.

De acuerdo a lo anterior, no debería descartarse que las autoridades brasileñas se vieran obligadas a recurrir a la expansión monetaria para hacer frente a los vencimientos de deuda pública denominada en reales. Ello traería como consecuencia que los niveles de devaluación e inflación en Brasil superarían los acordados con el FMI, razón por la cual los efectos negativos sobre el resto de la región en materia comercial y de expectativas podrían acentuarse. En otras palabras, el 20% de devaluación en términos reales de la moneda, implícito en el acuerdo con el FMI, podría ser un piso para estimar la ganancia de la capacidad de competencia de Brasil luego del 13 enero de 1999. Precisamente, en el gráfico 1 se aprecia la evolución de la capacidad de competencia de la economía uruguaya respecto de la brasileña entre 1980 y 1999. A los efectos de estimarla se construyó un índice que resulta del cociente de los precios mayoristas expresados en dólares de cada país .

Si la evolución estimada del índice es correcta, es posible afirmar que la capacidad de competencia de la economía uruguaya respecto a la de Brasil se contraería hasta el nivel previo al de la entrada en vigencia del Plan Real en 1994. Dado que entre 1994 y 1998 las exportaciones de bienes hacia Brasil crecieron unos U$S 440 millones, se podría afirmar que, en la mejor de las hipótesis, al menos un 12% de nuestras ventas totales de bienes al exterior están directamente amenazadas a raíz del cambio de precios relativos con Brasil sobreviniente luego de la devaluación del real . En otras palabras, Uruguay enfrenta un shock externo tal que, a estar por las cifras disponibles y asumiendo una hipótesis optimista, asegura un descenso del PBI en 1999 de por lo menos 1,5%.

Si la historia contribuye a comprender el futuro, se puede estimar que el impacto inicial negativo sobre la tasa de empleo alcanzará por lo menos un punto y medio porcentual. El efecto final sobre la tasa de desempleo es más difícil de predecir, habida cuenta de que depende también del comportamiento de la tasa de actividad, variable que resulta de decisiones de las familias que son más complejas de pronosticar. En cualquier caso se puede afirmar que el nivel de desempleo promedio en los próximos doce meses aumentará por lo menos 1,5 puntos porcentuales de la Población Económicamente Activa (PEA) (unas 20.000 personas aproximadamente).

Efectos perdurables, escasez de tiempo y un dilema para la política económica

A lo largo de la década del noventa la capacidad de competencia de la economía uruguaya respecto a los mercados no regionales se vio seriamente afectada (ver los gráficos 2 y 3 ) . Ello se debió tanto a la modalidad de aplicación de la política de estabilización basada en el ancla cambiaria vigente desde 1990, como a otros aspectos que estuvieron fuera del control de las autoridades. Dentro de los primeros se destaca la inconsistencia en el manejo de precios de la administración nacionalista que permitió una elevada divergencia entre los precios de los bienes comercializables y no comercializables internacionalmente, sobre todo en los primeros años de vigencia del plan. Entre los segundos, el encarecimiento en dólares de Argentina primero y Brasil después, alentó en Uruguay un proceso similar, habida cuenta del estrecho vínculo comercial (de bienes y servicios) que nuestro país mantiene con ellos . Entre los factores no controlables por la política económica se debe mencionar, además, la apreciación en promedio del dólar en los mercados internacionales entre 1996 y 1998, la cual conspiró contra la capacidad de competencia uruguaya toda vez que el plan de estabilización vigente toma como referencia la moneda estadounidense.

El cambio de precios relativos en Brasil derivado del abandono del Plan Real lejos de tener efectos de corto plazo, tenderá a perdurar, razón por la cual el problema de la capacidad de competencia extra-regional de la economía uruguaya se verá acentuado. En otras palabras, a Uruguay se le han agotado los tiempos para procesar gradualmente un ajuste de precios de los bienes no comercializables internacionalmente. Sin embargo, un ajuste relativamente rápido de precios de estos bienes requiere de circunstancias políticas que difícilmente puedan darse en 1999, razón por la cual es de esperar que en los próximos meses se asista a un escenario de mayor inconsistencia entre los objetivos de corto y largo plazo de la política económica. Ello es así puesto que, para lograr que la corrección de precios requerida por la economía sea sostenible en el tiempo, deben arbitrarse mejoras importantes en la eficiencia del Estado que permitan reducir sus costos de forma de aliviar al sector privado de una parte de la presión fiscal. Estas reformas requerirán de mayorías políticas que serán difíciles de alcanzar en un año electoral, de donde se deduce que deberá esperarse por lo menos un año más para iniciar el recorrido de este camino.

En consecuencia, la política económica enfrentará en 1999 un dilema de hierro: conjugar los objetivos consistentes con el crecimiento a largo plazo, v.g. mejora de la capacidad de competencia, con el mantenimiento de la estabilidad alcanzada sin costos sociales significativos. En otras palabras, las autoridades económicas deberán transitar el año 1999 sin poder tomar medidas que permitan atacar el problema de fondo, al tiempo que los reclamos y las presiones por tratamientos especiales hacia sectores, actividades, colectivos de población y empresas, aumentarán considerablemente haciendo peligrar la estabilidad de precios y/o la social.

La ausencia de un plan contingente

De acuerdo a lo anterior, el gobierno está atrapado entre el deber ser y el ser de la política económica en 1999, hecho que se traduce en la falta de claridad que ha exhibido el equipo económico (inusual en él) luego de los acontecimientos de enero en Brasil. No se han conocido oficialmente los cambios, si los hay, en las variables de programación macroeconómica a raíz de la crisis regional y de las propias medidas tomadas por el gobierno para aliviar a algunos sectores. Tan sólo algunos trascendidos de prensa ponen de manifiesto que el gobierno ha elaborado un nuevo programa para 1999. En él, las autoridades económicas habrían revisado las metas de crecimiento (caída del 1%) y corregido al alza el déficit fiscal (2% del PBI). Ello derivaría de la combinación de un descenso de la recaudación y de la reducción del gasto público previsto (8% de caída de los gastos de la administración central y recortes de inversiones en los entes). Asimismo, habrían admitido una leve caída de las reservas internacionales en poder de la autoridad monetaria y proyectado un crecimiento de precios de 5% para el cierre del año.

Teniendo en cuenta los acontecimientos, parecería ser que el quiebre del Plan Real sorprendió al gobierno más de lo que hubiera sido de esperar. Durante 1998, ante el riesgo de que la situación regional empeorara, las autoridades centraron su esfuerzo en incrementar las reservas internacionales para contar con un fondo de emergencia . Sin embargo, más allá de lo anterior, daría la impresión de que no habrían existido otras medidas tendientes a instrumentar un curso de acción alternativo al vigente. Dicho de otra manera, el equipo económico tomó medidas importantes para enfrentar las posibles consecuencias financieras de una crisis regional, hecho que sin duda es fundamental y determinante para garantizar la estabilidad, aunque el problema que enfrenta Uruguay es esencialmente económico. Por lo tanto, la ausencia de medidas orientadas a atacarlo no sólo tiende a perpetuarlo, sino que además terminará por generar manifestaciones en el plano financiero.

He aquí la mayor debilidad de la estrategia de la política económica vigente, la falta de grados de libertad para enfrentar circunstancias no anticipadas adecuadamente. El gobierno carecía y carece de una estrategia económica contingente para enfrentar el cambio de escenario sobreviniente tras la crisis del Plan Real. Esto ha sido notorio en las reuniones con los representantes de los sectores de actividad donde las autoridades mostraron desconocimiento sobre el grado de exposición y el nivel de impacto final que la situación tendrá sobre los mismos. Lo anterior es consecuencia de que a nivel oficial no se disponen de estudios sectoriales serios e independientes que permitan cuantificar con precisión de antemano los efectos sobre cada sector o actividad de un shock externo negativo de las características del que enfrentamos. En realidad, esto no es casual puesto que, aunque con diferencias, tanto la administración actual como la anterior han sido reacias a desarrollar una política comercial estratégica para moderar los efectos de la apertura y/o la alteración de precios relativos sobre los sectores, razón por la cual no promovieron estudios orientados a cuantificar el impacto sectorial de shocks externos negativos.

En conclusión, enfrentado el país a una circunstancia excepcional y extrema con un no despreciable grado de probabilidad de ocurrencia a priori, contando con reservas internacionales acumuladas precisamente para enfrentar una situación de emergencia, el gobierno no tiene un orden de prioridades para asignar recursos públicos y/o otorgar tratamientos preferenciales a los sectores, ramas y hasta empresas según su contribución a la generación de divisas, empleo o recursos fiscales. La ausencia del mismo deriva directamente de una serie de decisiones deliberadas de las autoridades, razón por la cual la magnitud de la recesión que habrá de enfrentar la economía durante 1999 y una buena parte del 2000, si se quiere evitar males mayores como sería una devaluación de la moneda local, no es sólo consecuencia de la ruptura del Plan Real en Brasil, sino también de la falta de una estrategia contingente a la actual.

 

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