Mercosur: Cooperar es un requisito

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(Publicado en suplemento Economía y Mercado de diario El País en edición de octubre 2002.)

La elección de Luiz Inácio Da Silva (Lula) como presidente de Brasil, así como la prolongación en el tiempo de la severa depresión económica que sufren Argentina y Uruguay desde 1999, contribuyen a colocar nuevamente en la agenda política de los países de la región, la revisión de sus estrategias de inserción internacional. Durante su campaña electoral Lula aludió explícitamente a la necesidad de “reconstruir y revigorizar” el MERCOSUR, llegando incluso a manifestarse partidario de adoptar políticas monetarias y externas comunes.

En este contexto, parece oportuno preguntarse: ¿Cuáles serían los ejes de un eventual “relanzamiento” del MERCOSUR? ¿En qué medida podrían superarse los errores del pasado y comenzar a construir un proyecto de integración sobre bases más sólidas? ¿Cuáles deberían ser los principales componentes de la Agenda MERCOSUR? Este artículo pretende reflexionar sobre estos puntos.

IMPULSO Y FRENO. Más allá de las restricciones macroeconómicas a las que se han venido enfrentando los países del bloque desde la segunda mitad de 1998, debe reconocerse que la crisis del MERCOSUR no puede ser explicada exclusivamente a raíz de ellas. Cabe preguntarse entonces, qué papel jugaron los arreglos institucionales en el impulso inicial y en el freno posterior de la integración regional. El modelo institucional prevaleciente en el MERCOSUR desde su fundación, privilegió la flexibilidad, la negociación y la adaptabilidad. Durante la “etapa fácil” del proceso de integración, mientras se asistía a un creciente intercambio comercial, este esquema estuvo acompañado de una buena dosis de iniciativas y acciones intergubernamentales.

Sin embargo, a medida que los mecanismos diseñados para resolver controversias fueron revelando su ineficacia y los acuerdos no se fueron viendo reflejados en los marcos legales nacionales, el proceso de integración vio afectada su credibilidad. Simultáneamente, se fueron constatando importantes regresiones en los acuerdos alcanzados: violaciones al Arancel Externo Común y restricciones no arancelarias al comercio intra bloque. La institucionalidad vigente se mostraba incapaz de canalizar soluciones para las dificultades que iban surgiendo. A raíz de ello, la cohesión del grupo tendió a debilitarse contribuyendo a reforzar la pérdida de credibilidad del proyecto.

Pero lo que terminó por poner verdaderamente en tela de juicio la viabilidad del MERCOSUR fue la singular virulencia de la crisis que se ha desatado en los tres socios menores a partir de la segunda mitad de 2001. Al respecto cabe preguntarse; ¿Qué aspectos de lo que está ocurriendo en Argentina, Paraguay y Uruguay pueden ser atribuidos al propio proyecto de integración regional? En principio, no parece razonable encontrar ninguna explicación que vaya en esta dirección. Sin embargo, no parece descabellado pensar que una mayor coordinación y cooperación macroeconómica podría haber contribuido a que los eventos hubieran ocurrido de otra forma o, al menos, a que sus consecuencias hubieran tenido un impacto menor.

CENTRALIZAR O DESCENTRALIZAR. En los procesos de integración el debate sobre los niveles de centralización de los procesos de decisión de los países resulta clave. En particular, en Europa la discusión al respecto ha sido intensa. Una buena parte de ciudadanos europeos se ha mostrado crecientemente contraria a los procesos que han favorecido la centralización de las instituciones y, a través de ellas, de una serie de políticas que los afectan.

El dilema se resume en que de un lado están los beneficios de centralizar, asociados a las economías de escala, las externalidades y la reducción de los costos de transacción. Del otro, están los costos derivados de armonizar políticas basadas en “preferencias” heterogéneas nacionales. El resultado habitual es que las políticas que tengan asociadas economías de escala o externalidades y/o que ayuden a reducir los costos de transacción, tenderán a ser alojadas en instituciones comunes. Por el contrario, cuando el objeto de la política está relativamente más afectado por la heterogeneidad de las preferencias, el ámbito de decisión estará localizado a nivel nacional o incluso sub-nacional.

De lo anterior se desprende que los acuerdos que involucran un número reducido de países, tienen mayor probabilidad de alcanzar niveles de centralización elevados. Precisamente, dado que el MERCOSUR comprende un grupo pequeño de países, es dable esperar que el grado de centralización al que se puede aspirar sea relativamente alto. Si se tiene en cuenta además el tamaño relativo de los países, la consecuencia de la afirmación anterior es aun más fuerte. El grado de centralización en el MERCOSUR probablemente dependa en buena medida de un acuerdo entre Argentina y Brasil. En consecuencia, sus comportamientos deberían estar fuertemente incentivados a centralizar toda vez que ellos probablemente estén regidos por los beneficios asociados a las economías de escala, las externalidades y las reducciones de los costos de transacción.

POLÍTICA MONETARIA. La discusión de cuál es el nivel de centralización deseado para la política monetaria del MERCOSUR ha cobrado renovada vigencia en las últimas semanas. Desde Argentina, el ex presidente Menem proclama revitalizar el MERCOSUR, aunque insiste en la dolarización. Desde Brasil, en cambio, quienes están dispuestos a hablar coordinación monetaria, están pensando en una moneda que esté bajo control de las autoridades monetarias de ese país.

Naturalmente, la adopción de una moneda común tiene asociados unos costos a raíz de la pérdida de autonomía en el manejo de la política monetaria. Sin embargo, los grados con los que cuentan los países del MERCOSUR para ejercer dicha autonomía son muy escasos, especialmente en el caso de Argentina, Paraguay y Uruguay. Ello deriva de la falta de profundidad financiera de sus mercados que son débiles y segmentados. A pesar de ello, existe evidencia de que la coordinación de políticas monetarias y cambiarias podría ofrecer beneficios positivos para los distintos miembros del bloque.

La discusión sobre cuál debería ser el signo monetario común no es menor. Hay dos objeciones habituales que desde la disciplina económica suelen hacerse a la idea de la dolarización. Una es que probablemente la política monetaria pueda volverse no sólo ineficaz sino contraproducente en su función estabilizadora a raíz de la no sincronía de los shocks entre el MERCOSUR y EE.UU. La segunda es que si la dolarización se adopta para atacar problemas de credibilidad, ella sólo atacaría los efectos sobre la estabilidad de la moneda y no reforzaría la confianza en el sistema financiero. Esto es así, en virtud de que el papel de prestamista en última instancia seguiría siendo ejercido por alguna institución local. Pero más allá de estas objeciones técnicas, existen razones políticas de mucho mayor relevancia como para considerar que la solución de la dolarización no es ni siquiera imaginable para el MERCOSUR. Brasil, la novena potencia del mundo, no parece dispuesto a resignar su independencia monetaria.

En el caso de la regulación y supervisión bancaria las ventajas de la centralización parecen más claras a raíz de las economías de escala asociadas al acceso y uso de la información y la atenuación de la fragilidad financiera. No obstante, las implicaciones que la función de prestamista en última instancia puede involucrar sobre el organismo supervisor, son un argumento en favor de un menor nivel de descentralización. Desde ciertos sectores de opinión se ha propuesto crear una especie de Banco Central del MERCOSUR que entre sus funciones tenga las de actuar como fondo de reserva y coadyuvar a la armonización de regulaciones sobre el sector financiero. Esto implicaría definir un régimen normativo y de regulación que afectara al sistema integrado de mercados de capital y bancario del MERCOSUR. Dicho régimen podría constituir un requisito de habilitación para las instituciones de intermediación que quisieran operar en los países miembros, para lo cual deberían someterse a normas especiales de transparencia y supervisión. Sin embargo, este punto es potencialmente crítico para Uruguay puesto que podría no estar interesado en la consolidación de un régimen de esta naturaleza, toda vez que conspiraría contra un aspecto estratégico de su esquema de inserción internacional.

POLÍTICA FISCAL. Los grados de centralización relativos a la política fiscal son controversiales. En general se ha avanzado en la dirección de coordinar y armonizar los resultados de los balances fiscales. No obstante, las políticas fiscales son responsabilidad última de las autoridades nacionales toda vez que los objetivos de crecimiento y estabilidad, introducen restricciones sobre el presupuesto público.

La discusión relevante al respecto debe colocarse, al igual que en el caso de la política monetaria-cambiaria, en el plano de la coordinación de las políticas macroeconómicas. A pesar de que la política fiscal debería contribuir a la estabilización frente a shocks externos, en nuestros países sus márgenes de acción se han visto fuertemente acotados. Ciclos políticos de tipo oportunista, prociclicidad de los movimientos de capitales, desfinanciamiento de los sistemas de pensiones y sistemas fiscales federales insolventes, suelen restringir el uso anticíclico de la política fiscal.

La mayor simetría esperada en los ciclos económicos de los países a raíz de la mayor integración, debería dar lugar a mayores posibilidades de coordinación macroeconómica. De esta forma, más allá de las funciones específicas que puedan quedar reservadas al ámbito nacional, alinear los rangos de los valores de algunas variables clave como el resultado fiscal, la deuda pública y la tasa de inflación pueden constituir avances en la materia .

Una estrategia de este tipo contribuirá a que los precios relativos no se sitúen en niveles alejados del equilibrio, al tiempo que ayudaría a reducir la volatilidad de las tasa de inflación, todo lo cual favorecería el flujo comercial intrazona.

Un paso adicional en el contexto de la política fiscal, aunque bastante más ambicioso, lo constituiría el esfuerzo por armonizar los criterios empleados por las distintas regiones para localizar inversiones. Ello incluiría acuerdos en materia de políticas impositivas sobre los factores, así como regulaciones acerca de los subsidios o ayudas públicas para la atracción de inversiones.

LECCIONES. La pérdida de discrecionalidad en el manejo de algunos de los instrumentos de la política macroeconómica, típicamente la política monetaria, fue empleada en forma intensa y sistemática, sobre todo en Argentina y Uruguay durante los años noventa. Si bien es cierto que esto contribuyó a mejorar la credibilidad de las políticas durante una buena parte de década pasada, debe reconocerse que el hecho de que cada país lo hubiera estado haciendo en forma no coordinada puede haber contribuido a los bruscos y desordenados abandonos de las políticas a fines de 2001 y durante 2002.

Una de las lecciones que los años noventa pueden dejarnos es que cuando los mecanismos de enforcement y las reglas institucionales son asumidas en forma autónoma por los países de la región, su credibilidad sigue siendo débil. Ello deriva de que a los países del MERCOSUR les “cuesta caro” construir reputación gracias a una historia plagada de cambios bruscos en las reglas de juego y a las elevadas tasas a las que los agentes suelen descontar el futuro.

De esta forma, los gobernantes deberían preguntarse si la cooperación es un resultado del proceso de integración regional o por el contrario constituye un requisito para que ellas se materialice. Si es un resultado, cada socio del acuerdo diseñará su “plan óptimo” para luego hacer converger su menú de políticas. El riesgo es que “ex post”, el plan óptimo de cada uno de ellos pueda ser una solución no cooperativa; típicamente una devaluación competitiva o una política de atracción de inversiones discriminatoria. Si es un requisito, es posible definir “ex ante” cómo se repartirán los beneficios y los costos de la cooperación de forma que se desalienten los comportamientos oportunistas.

En consecuencia, diseñar mecanismos de enforcement e instituciones comunes creíbles y con cierto grado de flexibilidad para alentar una mayor cooperación, debería constituir una prioridad para los países de la región. De esta forma, definir un esquema de arreglos institucionales comunes a los países del MERCOSUR que contribuya a perfeccionar los mecanismos de elección de los grados de credibilidad y flexibilidad necesarios para que las políticas macroeconómicas de los países del bloque sean sostenibles, menos volátiles y predecibles, es un desafío para la agenda de la integración.

El bloque encontrará un mecanismo de cooperación eficaz si, elegido un nivel de flexibilidad determinado, se obtiene un mayor grado de credibilidad para las políticas en relación al que se derivaría en ausencia de él. O, alternativamente, dado un nivel de credibilidad preestablecido, el mejor mecanismo de cooperación será el que permitirá contar con el mayor grado de flexibilidad para reaccionar ante shocks no anticipados.

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