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Gabriel Oddonde

Socio de CPA Ferrere. Doctor en Historia Económica por la Universidad de Barcelona y Economista por la Universidad de la República (Uruguay). Profesor universitario en UDELAR y ORT. Se ha especializado en la consultoría, como consultor para organismos internacionales, instituciones y gobiernos en Uruguay y América. Ha publicado trabajos sobre economía política, crecimiento económico y comercio internacional.

agosto 09, 2013
La puerta de salida de la región

En contraste con lo que ocurría hace veinte años, en Uruguay el debate está centrado en cuál es la manera más eficaz de insertarse en la economía internacional y no en si es positivo o negativo abrirse a la economía. Afortunadamente ello es así, puesto que el reducido tamaño de la economía de Uruguay impide sostener crecimientos por períodos prolongados en contextos de economía cerrada.

El camino de apertura iniciado en los años setenta, renovado en los noventa y mantenido hasta nuestros días, nos ha dejado una economía más y mejor integrada con el mundo. Gracias a ello, Uruguay aceleró la tasa de crecimiento de su PIB aunque ésta se volvió más volátil. A pesar de que han transcurrido cuatro décadas desde que la estrategia de crecimiento “hacia afuera” fue reinstalada, la economía de Uruguay sigue teniendo una inserción externa frágil. La fragilidad deriva de que Uruguay sigue siendo un exportador de productos no diferenciados (commodities) de origen agropecuario y ha desarrollado lazos de integración más o menos intensos con una región, el Mercosur, que es económicamente inestable. La historia enseña también que la inserción externa del país enfrenta un dilema entre productos y destinos. En efecto, cuando el país logra diversificar los destinos de sus exportaciones, termina concentrando los productos que vende en el exterior (y viceversa). Ello ocurre porque Uruguay logra colocar productos que no son intensos en recursos naturales solamente en Argentina y, en menor medida, en Brasil.

La estrategia de apertura económica seguida por Uruguay desde los años setenta, fue la de integrarse vigorosamente a la región para aprender y proyectarse al resto del mundo. Los acuerdos originales de complementación comercial de mediados de los setenta con Argentina y Brasil (CAUCE y PEC) respectivamente, precedieron y dieron fundamento al ingreso de Uruguay al Mercosur en 1991. Transcurridos algo más de veinte años desde la creación del Mercosur, éste dejó de ser una fuente de dinamismo para Uruguay.  Y ello por dos razones. Primero, al menos en los últimos diez años el bloque no logró avanzar en ninguno de los temas sustantivos de la agenda de integración para Uruguay. Así, el tratamiento de las asimetrías estructurales, la armonización y coordinación de políticas, así como la concreción de  acuerdos comerciales profundos con otras regiones, no han registrado progresos de ningún tipo. Segundo, y como si fuera poco, al menos en los últimos tres años los países grandes del bloque han priorizado sus objetivos y agendas internas por sobre el respeto de sus compromisos asumidos en el Mercosur. Debido a ello, el AEC está perforado como nunca antes, las barreras no arancelarias interpuestas por Argentina (especialmente) y Brasil restringen el movimiento de mercancías dentro del Mercosur y la búsqueda de inversiones vía competencia fiscal ha aumentado de manera notoria.

Existen buenas razones para pensar que, al menos a corto plazo, el escenario regional poco favorable para Uruguay no cambiará. Debido a ello, el país debe redefinir su estrategia de inserción externa. El abandono unilateral del Mercosur parece una opción que, además de no estar evaluada con rigurosidad, no permite anticipar un beneficio neto positivo claro para Uruguay. El cambio de estatus dentro del Mercosur, transformando a  Uruguay en un miembro asociado como Chile, arriesga con perjudicar seriamente a una serie de actividades para las cuales el régimen de reglas de origen vigente para miembros plenos del Mercosur es determinante. A pesar de ello, esta opción parece que debería ser evaluada con mayor detenimiento.  Asumir que la pertenencia al Mercosur es un destino inexorable y no una opción para Uruguay, tiene el inconveniente que impide razonar sobre el menú de opciones que potencialmente podrían considerarse, al tiempo que restringe mucho el margen de maniobra en la negociación que el país realiza en el Mercosur. Debido a ello, en mi opinión Uruguay debe negociar de manera intensa en el Mercosur una agenda que le permita: i) seguir abriéndose a la economía internacional, sin tener que esperar por los tiempos de Argentina y Brasil; ii) acordar mecanismos de resolución expeditivos para soluciones de controversias, especialmente con Brasil; iii) alentar a Brasil a firmar acuerdos con terceros en solitario y buscando plegarse a los beneficios de acceso obtenidos por él; iv) diseñar e implementar un plan de acciones sin restringirlo por el riesgo de quedar afuera del Mercosur.

Como consecuencia de lo anterior, Uruguay debe redefinir su estrategia de inserción externa. La estrategia debe contemplar que es necesario potenciar más aún la explotación de las ventajas comparativas y de dotación de factores y priorizar aquéllas actividades que estimulen el desarrollo de economías de escala. Asimismo, la estrategia debe incluir una secuencia de acciones unilaterales que permitan simultáneamente, contribuir al objetivo de promover una mayor apertura y favorecer la posición negociadora de Uruguay dentro del Mercosur. En este marco, en mi opinión existe una oportunidad para que Uruguay se convierta en un eslabón de la cadena comercial de commodities (alimentos y minerales) entre el cono sur americano de la vertiente atlántica y Asia. En otras palabras, de lo que se trata es de pensar el rol de Uruguay en la integración regional al revés de como lo hemos hecho hasta ahora. En efecto, en lugar de ser la puerta “la puerta de entrada” a las economías grandes de América del Sur, convertirse en su “puerta de salida”. 

Según USDA (United States Department of Agriculture) en menos de diez años la producción agrícola de la región se duplicará [1]. La magnitud del incremento medido en toneladas impactará sobre una infraestructura que ya hoy está siendo usada casi a plena capacidad. En efecto, la capacidad de los puertos y las redes de transporte terrestre sufrirán un colapso a raíz del incremento de la producción, especialmente de granos. Dadas las condiciones  precarias de navegabilidad del Río Uruguay que restringen la carga de los buques que lo remontan, el complejísimo sistema de gobierno de las obras en el río y sus orillas, así como el escaso margen que tiene Argentina para financiar obras de infraestructura a corto plazo, Uruguay puede tener una oportunidad para alojar en su territorio infraestructura que permita canalizar la producción agrícola de la región hacia los mercados asiáticos.

La oportunidad para Uruguay no estará abierta por un período muy prolongado. Tarde o temprano Argentina recuperará el espacio fiscal que perdió en los últimos cuatro años, volverá a tener acceso a los mercados financieros internacionales y mejorará su clima de inversiones interno.  Sin embargo, es posible que la ventana de tiempo que abre la oportunidad esté abierta lo suficiente como para que Uruguay pueda acometer la construcción y puesta en funcionamiento de un puerto en el litoral del Océano Atlántico. 

Precisamente, en 2013 el gobierno uruguayo está pretendiendo acelerar el proceso previo al inicio de la construcción del puerto.  Sin embargo, tres comentarios deben hacerse sobre aspectos que deben ser tenidos en cuenta para concebir al proyecto de la construcción del puerto de aguas profundas en el marco de una redefinición estratégica de la inserción externa de Uruguay. Primero, Uruguay todavía tiene mucho que mejorar además de la infraestructura para ofrecer una calidad logística competitiva. Como se observa en el cuadro 2, el desempeño logístico de Uruguay, medido por el ranking [2] que elabora el Banco mundial sobre el tema, sigue siendo relativamente mediocre. Está en el promedio de los países de América del Sur y es superado por sus vecinos Argentina y Brasil.

Cuadro 2- Índice de Desempeño Logístico (1=Bajo, 5=Alto)

 Fuente: elaboración propia en base datos del Banco Mundial

El cuadro 3 muestra el puntaje y la posición que ocupó Uruguay en 2012 en relación a las dimensiones que tienen en cuenta Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial. Como se observa en él, en 2012 Uruguay se ubicó en el cuarto puesto de América del Sur, y en el puesto 56 del total de 155 países relevados. Todo ello supone que Uruguay deberá trabajar en muchos frentes, no solamente en la construcción de una terminal portuaria, antes de estar en condiciones de ser una verdadera “puerta de  salida” para la región.

Cuadro 3 – Componentes del Índice de Desempeño Logístico 2012

 Fuente: elaboración propia en base datos del Banco Mundial

Segundo, si la construcción del puerto sobre el Océano Atlántico efectivamente pretende ser usado como el instrumento para redefinir la inserción externa del país debe tenerse en cuenta que se debe proceder a trazar una nueva red terrestre (vial y/o ferroviaria) que permita conectar de manera directa el litoral oeste y la costa atlántica del país. Ello supone asumir que la obra del puerto implica un esfuerzo de recursos y de coordinación de acciones de una envergadura superlativa. En caso que una redefinición de la red terrestre no tenga lugar, el puerto de aguas profundas difícilmente pueda convertirse en la llave de la “puerta de salida” de la región. Y si el puerto no logra efectivamente ser esa llave, es muy probable que la construcción del puerto no tenga mayor sentido.

Tercero, si bien es prematuro tener un juicio acabado sobre el tema, la mayoría de los expertos en temas portuarios señalan que un proyecto como el de la construcción del puerto de aguas profundas requiere de actividades “anclas” que aseguren una escala mínima de operación que lo haga viable. Estas anclas no serían ni la logística agrícola sino la minería de gran porte a lo que podría sumarse proyectos de energía; en particular la boya petrolera [3] dado que la planta regasificadora se decidió localizarla, lamentablemente, en Montevideo.

En conclusión, Uruguay atraviesa un período bisagra para su inserción internacional.  El aparente agotamiento de la estrategia seguida por el país por cuatro décadas, atraer inversiones para ser la “puerta de entrada” a los mercados grandes del Mercosur, podría abrir la oportunidad para que Uruguay se convirtiera en la “puerta de salida”  para la producción agrícola de la región con destino a Asia. La falta de infraestructura apropiada para acompañar el crecimiento de la producción previsto, sumado a las restricciones que Argentina enfrenta a corto plazo para alojar en su territorio  la base de operaciones,  le otorga a Uruguay una ventana de tiempo para intentar convertirse en un jugador relevante en este juego. Para aprovechar la oportunidad que se abre, Uruguay debe moverse rápido y coordinar planes y acciones en muchos frentes. Los primeros resultados de decisiones en este campo se verán en no menos de cinco años. Por eso es vital reenfocar el debate, precisar el rumbo y acelerar el paso.



[2] El Índice de Desempeño Logístico que elabora el Banco Mundial varía entre 1 y 5, donde el puntaje más alto representa un mejor desempeño. Los datos proceden de las encuestas que el Banco Mundial realiza en la región entre informantes calificados y expertos del sector logístico.

[3] La boya debería ser trasladada desde José Ignacio, algo que no parece descabellado puesto que su vida útil no estaría lejos de cumplirse.

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