La puerta de salida de la región

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En contraste con lo que ocurría hace veinte años, en Uruguay el debate está centrado en cuál es la manera más eficaz de insertarse en la economía internacional y no en si es positivo o negativo abrirse a la economía. Afortunadamente ello es así, puesto que el reducido tamaño de la economía de Uruguay impide sostener crecimientos por períodos prolongados en contextos de economía cerrada.

El camino de apertura iniciado en los años setenta, renovado en los noventa y mantenido hasta nuestros días, nos ha dejado una economía más y mejor integrada con el mundo. Gracias a ello, Uruguay aceleró la tasa de crecimiento de su PIB aunque ésta se volvió más volátil. A pesar de que han transcurrido cuatro décadas desde que la estrategia de crecimiento “hacia afuera” fue reinstalada, la economía de Uruguay sigue teniendo una inserción externa frágil. La fragilidad deriva de que Uruguay sigue siendo un exportador de productos no diferenciados (commodities) de origen agropecuario y ha desarrollado lazos de integración más o menos intensos con una región, el Mercosur, que es económicamente inestable. La historia enseña también que la inserción externa del país enfrenta un dilema entre productos y destinos. En efecto, cuando el país logra diversificar los destinos de sus exportaciones, termina concentrando los productos que vende en el exterior (y viceversa). Ello ocurre porque Uruguay logra colocar productos que no son intensos en recursos naturales solamente en Argentina y, en menor medida, en Brasil.

La estrategia de apertura económica seguida por Uruguay desde los años setenta, fue la de integrarse vigorosamente a la región para aprender y proyectarse al resto del mundo. Los acuerdos originales de complementación comercial de mediados de los setenta con Argentina y Brasil (CAUCE y PEC) respectivamente, precedieron y dieron fundamento al ingreso de Uruguay al Mercosur en 1991. Transcurridos algo más de veinte años desde la creación del Mercosur, éste dejó de ser una fuente de dinamismo para Uruguay.  Y ello por dos razones. Primero, al menos en los últimos diez años el bloque no logró avanzar en ninguno de los temas sustantivos de la agenda de integración para Uruguay. Así, el tratamiento de las asimetrías estructurales, la armonización y coordinación de políticas, así como la concreción de  acuerdos comerciales profundos con otras regiones, no han registrado progresos de ningún tipo. Segundo, y como si fuera poco, al menos en los últimos tres años los países grandes del bloque han priorizado sus objetivos y agendas internas por sobre el respeto de sus compromisos asumidos en el Mercosur. Debido a ello, el AEC está perforado como nunca antes, las barreras no arancelarias interpuestas por Argentina (especialmente) y Brasil restringen el movimiento de mercancías dentro del Mercosur y la búsqueda de inversiones vía competencia fiscal ha aumentado de manera notoria.

Existen buenas razones para pensar que, al menos a corto plazo, el escenario regional poco favorable para Uruguay no cambiará. Debido a ello, el país debe redefinir su estrategia de inserción externa. El abandono unilateral del Mercosur parece una opción que, además de no estar evaluada con rigurosidad, no permite anticipar un beneficio neto positivo claro para Uruguay. El cambio de estatus dentro del Mercosur, transformando a  Uruguay en un miembro asociado como Chile, arriesga con perjudicar seriamente a una serie de actividades para las cuales el régimen de reglas de origen vigente para miembros plenos del Mercosur es determinante. A pesar de ello, esta opción parece que debería ser evaluada con mayor detenimiento.  Asumir que la pertenencia al Mercosur es un destino inexorable y no una opción para Uruguay, tiene el inconveniente que impide razonar sobre el menú de opciones que potencialmente podrían considerarse, al tiempo que restringe mucho el margen de maniobra en la negociación que el país realiza en el Mercosur. Debido a ello, en mi opinión Uruguay debe negociar de manera intensa en el Mercosur una agenda que le permita: i) seguir abriéndose a la economía internacional, sin tener que esperar por los tiempos de Argentina y Brasil; ii) acordar mecanismos de resolución expeditivos para soluciones de controversias, especialmente con Brasil; iii) alentar a Brasil a firmar acuerdos con terceros en solitario y buscando plegarse a los beneficios de acceso obtenidos por él; iv) diseñar e implementar un plan de acciones sin restringirlo por el riesgo de quedar afuera del Mercosur.

Como consecuencia de lo anterior, Uruguay debe redefinir su estrategia de inserción externa. La estrategia debe contemplar que es necesario potenciar más aún la explotación de las ventajas comparativas y de dotación de factores y priorizar aquéllas actividades que estimulen el desarrollo de economías de escala. Asimismo, la estrategia debe incluir una secuencia de acciones unilaterales que permitan simultáneamente, contribuir al objetivo de promover una mayor apertura y favorecer la posición negociadora de Uruguay dentro del Mercosur. En este marco, en mi opinión existe una oportunidad para que Uruguay se convierta en un eslabón de la cadena comercial de commodities (alimentos y minerales) entre el cono sur americano de la vertiente atlántica y Asia. En otras palabras, de lo que se trata es de pensar el rol de Uruguay en la integración regional al revés de como lo hemos hecho hasta ahora. En efecto, en lugar de ser la puerta “la puerta de entrada” a las economías grandes de América del Sur, convertirse en su “puerta de salida”. 

Según USDA (United States Department of Agriculture) en menos de diez años la producción agrícola de la región se duplicará [1]. La magnitud del incremento medido en toneladas impactará sobre una infraestructura que ya hoy está siendo usada casi a plena capacidad. En efecto, la capacidad de los puertos y las redes de transporte terrestre sufrirán un colapso a raíz del incremento de la producción, especialmente de granos. Dadas las condiciones  precarias de navegabilidad del Río Uruguay que restringen la carga de los buques que lo remontan, el complejísimo sistema de gobierno de las obras en el río y sus orillas, así como el escaso margen que tiene Argentina para financiar obras de infraestructura a corto plazo, Uruguay puede tener una oportunidad para alojar en su territorio infraestructura que permita canalizar la producción agrícola de la región hacia los mercados asiáticos.

La oportunidad para Uruguay no estará abierta por un período muy prolongado. Tarde o temprano Argentina recuperará el espacio fiscal que perdió en los últimos cuatro años, volverá a tener acceso a los mercados financieros internacionales y mejorará su clima de inversiones interno.  Sin embargo, es posible que la ventana de tiempo que abre la oportunidad esté abierta lo suficiente como para que Uruguay pueda acometer la construcción y puesta en funcionamiento de un puerto en el litoral del Océano Atlántico. 

Precisamente, en 2013 el gobierno uruguayo está pretendiendo acelerar el proceso previo al inicio de la construcción del puerto.  Sin embargo, tres comentarios deben hacerse sobre aspectos que deben ser tenidos en cuenta para concebir al proyecto de la construcción del puerto de aguas profundas en el marco de una redefinición estratégica de la inserción externa de Uruguay. Primero, Uruguay todavía tiene mucho que mejorar además de la infraestructura para ofrecer una calidad logística competitiva. Como se observa en el cuadro 2, el desempeño logístico de Uruguay, medido por el ranking [2] que elabora el Banco mundial sobre el tema, sigue siendo relativamente mediocre. Está en el promedio de los países de América del Sur y es superado por sus vecinos Argentina y Brasil.

Cuadro 2- Índice de Desempeño Logístico (1=Bajo, 5=Alto)

 Fuente: elaboración propia en base datos del Banco Mundial

El cuadro 3 muestra el puntaje y la posición que ocupó Uruguay en 2012 en relación a las dimensiones que tienen en cuenta Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial. Como se observa en él, en 2012 Uruguay se ubicó en el cuarto puesto de América del Sur, y en el puesto 56 del total de 155 países relevados. Todo ello supone que Uruguay deberá trabajar en muchos frentes, no solamente en la construcción de una terminal portuaria, antes de estar en condiciones de ser una verdadera “puerta de  salida” para la región.

Cuadro 3 – Componentes del Índice de Desempeño Logístico 2012

 Fuente: elaboración propia en base datos del Banco Mundial

Segundo, si la construcción del puerto sobre el Océano Atlántico efectivamente pretende ser usado como el instrumento para redefinir la inserción externa del país debe tenerse en cuenta que se debe proceder a trazar una nueva red terrestre (vial y/o ferroviaria) que permita conectar de manera directa el litoral oeste y la costa atlántica del país. Ello supone asumir que la obra del puerto implica un esfuerzo de recursos y de coordinación de acciones de una envergadura superlativa. En caso que una redefinición de la red terrestre no tenga lugar, el puerto de aguas profundas difícilmente pueda convertirse en la llave de la “puerta de salida” de la región. Y si el puerto no logra efectivamente ser esa llave, es muy probable que la construcción del puerto no tenga mayor sentido.

Tercero, si bien es prematuro tener un juicio acabado sobre el tema, la mayoría de los expertos en temas portuarios señalan que un proyecto como el de la construcción del puerto de aguas profundas requiere de actividades “anclas” que aseguren una escala mínima de operación que lo haga viable. Estas anclas no serían ni la logística agrícola sino la minería de gran porte a lo que podría sumarse proyectos de energía; en particular la boya petrolera [3] dado que la planta regasificadora se decidió localizarla, lamentablemente, en Montevideo.

En conclusión, Uruguay atraviesa un período bisagra para su inserción internacional.  El aparente agotamiento de la estrategia seguida por el país por cuatro décadas, atraer inversiones para ser la “puerta de entrada” a los mercados grandes del Mercosur, podría abrir la oportunidad para que Uruguay se convirtiera en la “puerta de salida”  para la producción agrícola de la región con destino a Asia. La falta de infraestructura apropiada para acompañar el crecimiento de la producción previsto, sumado a las restricciones que Argentina enfrenta a corto plazo para alojar en su territorio  la base de operaciones,  le otorga a Uruguay una ventana de tiempo para intentar convertirse en un jugador relevante en este juego. Para aprovechar la oportunidad que se abre, Uruguay debe moverse rápido y coordinar planes y acciones en muchos frentes. Los primeros resultados de decisiones en este campo se verán en no menos de cinco años. Por eso es vital reenfocar el debate, precisar el rumbo y acelerar el paso.



[2] El Índice de Desempeño Logístico que elabora el Banco Mundial varía entre 1 y 5, donde el puntaje más alto representa un mejor desempeño. Los datos proceden de las encuestas que el Banco Mundial realiza en la región entre informantes calificados y expertos del sector logístico.

[3] La boya debería ser trasladada desde José Ignacio, algo que no parece descabellado puesto que su vida útil no estaría lejos de cumplirse.

5 Comments
  • Sergio Lijtenstein
    agosto 11, 2013

    Estimado Gabriel:

    Señalas como uno de los puntos clave que: “si la construcción del puerto sobre el Océano Atlántico efectivamente pretende ser usado como el instrumento para redefinir la inserción externa del país debe tenerse en cuenta que se debe proceder a trazar una nueva red terrestre (vial y/o ferroviaria) que permita conectar de manera directa el litoral oeste y la costa atlántica del país”.

    ¿Qué elementos (tipos y volúmenes de productos a trasladar) hacen priorizar la opción terrestre por sobre la de navegación de cabotaje fluvio-marítima? Puedo entender que sean complementarias debido a la necesidad de ampliar el abanico de cargas atendidas/beneficiadas por una mayor frecuencia (respecto a la actual) de fletes que eventualmente proporcionaría la terminal oceánica, pero la referencia al litoral oeste (como punto de partida, en este caso), me hace pensar en grandes volúmenes, más bien de tipo “a granel”. ¿Qué ventajas/factibilidad/desventajas presentaría el desarrollo de la alternativa de barcazas para la conexión con el puerto oceánico, frente a tu planteo de conexión terrestre?

    Por cierto, en la medida que algo del estilo de la Hidrovía aporte a la “puerta de salida”, estaríamos hablando del desarrollo de la logística necesaria para el trasbordo de cargas.

    Abrazo,
    S. Lijtenstein

  • Carlos Resala
    agosto 13, 2013

    Gabriel, te escribo como un simple operador de comercio exterior y con terrible humildad ante un análisis tuyo. Y con un poco de vergüenza.

    Una de las cosa que planteas, la de hacer un análisis riguroso de si seguir o no como miembro pleno del Mercosur, hay que hacerlo. Yo te la cambiaría, por hacer una análisis que el Mercosur pase de ser una Unión Aduanera a a ser una Zona de Libre Comercio.

    ¿Puede dar un paso atrás el Mercosur? Si lo puede, me parece que esa es la pelea.

    Si entendí bien la nota, Uruguay debería tener el puerto de aguas profundas y ser la salida de los productos agropecuarios de la región. Si es así, se me plantean varias dudas.

    – ¿quien asegura que Argentina deje venir la mercadería a salir por puertos Uruguayos si hoy, queremos mandar mercadería del puerto de Uruguay y crea trabas?
    – si Argentina entra en los mercados de crédito, va a conseguir financiación y va a ampliar los puertos, esto es seguro. Con esa realidad hoy, está ganando tiempo. Algunas operaciones que se hacían en Uruguay, la de recibir mercadería, parcializar y enviar a la Argentina, en estos momentos con nuevas medidas, las están haciendo en los depósitos fiscales argentinos. Las empresas están teniendo una tendencia de tener a un solo lugar donde enviar la mercadería, como Argentina es el mayor consumidor, van a los depósitos fiscales y desde ahí mandan a Bolivia, Perú, Chile, Uruguay. Con esto, adiós a ZF, al doble arancel externo. Hoy eso es realidad.
    – Si Uruguay hoy comenzara con la construcción del puerto, el mismo estaría en que tiempo, ¿? supongo siendo optimista en 3 años. Brasil ya nos lleva una gran ventaja y no nos va a permitir que carga Brasileña salga por el puerto de Uruguay, hoy no es conveniente esto debido a varias razones y la más importante son los costos de fletes terrestre y no veo solución a este tema
    – ¿que la mercadería venga en forma marítima para cargar en Uruguay? lo veo difícil, las navieras por lo que he leído quieren dos puertos para sacar la mercadería, uno en Brasil, otro, para mi va ser Brasil, y si fuera Uruguay Argentina no lo va a permitir y vuelvo a lo anterior, los fletes terrestres en Uruguay están haciendo operaciones inviables. ZFC está muerta por este tema.

    Gabriel, te repito, son apreciaciones de percepción de lo que he visto que ha sucedido y sucede y de ahí mi punto de vista, sinceramente quisiera que Uruguay tuviera otro puerto, puerto de aguas profundas y las navieras decidieran que los grandes barcos vengan a Uruguay y de acá se distribuya ya que eso lo hace tanto de salida como de ingreso

    Hace 30 años que es uno de los servicios que vendo, pero cada vez es más difícil y sinceramente hacia Brasil, fueron raras excepciones las que he logrado y siempre fue el mismo motivo, costos.
    EL costo de bajar en el puerto de Montevideo, el costo de los fletes internos y el costo del flete a Brasil en camión, ¿te preguntarás porque no en barco?, porque si es barco baja en Brasil

    Un abrazo y seguiré pensando en tu nota sin saber si me atreveré a escribirte nuevamente.
    CR

  • Alejandro Ruibal
    agosto 13, 2013

    Estimado Gabriel,

    simplemente tomo dos palabras-concepto de tu exposición, “bisagra” y “ancla”:

    1) Bisagra:
    Claramente estamos en una momento bisagra, y por ende se precisa tomar decisiones de rumbo en infraestructura. El PAP es una buen norte y debería provocar la realización de un nuevo plan de infraestructura nacional y regional. Un puerto de cargas , y en particular uno de aguas profundas, precisa una red de carreters, ferrovías y canales que lo alimenten y que faciliten la llegada de las cargas en forma eficiente y eficaz. Primero empecemos por casa y tomemos las decisiones adecuadas y con la planificación que un desafío de este tamaño requiere (sin talentear). Un buen Plan Maestro se impone! quién esta haciendo ese trabajo?
    2) Ancla:
    Se precisa desarrollar un puerto modular, destinado a las cargas y no a contenedores (en ppio). Para ello es fundamental encontrar “anclas” que le den masa crítica e impulso al proyecto. No me entra en la cabeza que perdamos la oportunidad de instalar la regasificadora en ese lugar y destinar la inversión en dragado y protección (escolleras) a concretar el primer módulo del PAP. (Aclaro que llevar el gas hasta concectarse al gasoducto existente son monedas para este proyecto….). Luego ANCAP tiene varias posibilidades de desarrollar una terminal de graneles líquidos en esa zona, eliminar la boya de JI, etc.

    Si no encontramos el ancla adecuada y diseñamos un proyecto modular (inversiones por fases) se nos va a occidar la bisagra….

    Abrazo
    Alekandro Ruibal

  • Alejandro Ruibal
    agosto 14, 2013

    Carlos,

    me permito hacer un aporte, estoy de acuerdo contigo que no es fácil sacarle la carga a Arg o a Brasil, pero a favor tenemos que la carga siempre busca el camino más barato.
    Los puertos argentinos son caros de mantener, por un tema de sedimentos de los arrastres del Paraná y el Uruguay , y por otro lado hay carga de Paraguay y Bolivia que se podría captar y que no tendría por que ir a nuevos puertos oceánicos en el sur argentino (y esto suponiendo que se arregla la cosa en Arg,,,,)
    Brasil lo veo más complicado porque van a defender el puerto de Rio Grande con uñas y dientes y este tiene calado de sobra, además son los reyes del proteccionismo..
    Insisto que se puede ver un proyecto modular y que cada fase repague su parte (somos importadores de combustible y seremos por mucho tiempo), además hay que tener en cuenta que los puertos gastan mucho en mantenimiento y las condiciones naturales son un factor muy importante también.
    Es un tema de geopolítica también y el gobierno tendrá que jugar en esa cancha para cambiar alguna figurita y traer algo de carga para acá…..

    Saludos
    Alejandro

  • Carlos Resala
    agosto 15, 2013

    Alejandro
    Gracias por responderme y a su vez aportar

    Respecto a las cargas con Paraguay, lo que sucede hoy que hay varias navieras que tienen acuerdos con las dos empresas de barcazas que van hoy a Paraguay. Cuando queres sacar cargas desde acá es muy complicado, o es que las navieras ya tomaron los espacios o es la temporada de arroz, o.. siempre hay algo, y éstas no se amplían.

    Respecto a tu comentario:
    – “me permito hacer un aporte, estoy de acuerdo contigo que no es fácil sacarle la carga a Arg o a Brasil, pero a favor, tenemos, que la carga siempre busca el camino más barato.” –

    quiero comentarte que en los dos últimos años, Paraguay y Argentina han tenido miles de problemas y disputas, al punto que, sobre fin de año le han quedado a los importadores paraguayos en los puertos de Argentina cientos de CT.

    La pregunta que me hago entonces es ¿cuál es el motivo, la razón, que sigan usando los puertos de Argentina para ir a Paraguay? ¿Costos?, he intentado trabajar sobre ese asunto y vender ese servicio en Uruguay, (estando en una feria de logística en Panamá fueron varios los paraguayos que consultan para evitar pasar por Argentina), pero, hay algo que no es el costo por lo cual no lo hacen. Creo que las navieras, tienen mucho que ver en esto. El costo por supuesto también influye.

    Para mi la gran diferencia que tenemos hoy con los puertos de Argentina y Brasil (dejando de lado tu comentario sobre factores naturales) son las congestiones de puerto y las normativas.

    Las normativas hoy, de a poco, vamos perdiendo en competitividad, como le comentaba a Gabriel, perdimos una oportunidad que teníamos ya que cambiaron en Argentina las normas de tránsito.

    Respecto a tu comentario a Gabriel, coincido contigo que hace años no hay inversión en infraestructura vial que es por donde circulan las mercaderías, el proyecto de la laguna Merin, proyecto al fin, el tren a Brasil, no se que va a pasar.

    Hay dos cosas que no se tienen en cuenta, la inmediatez y la rigidez.
    Hoy el camión está en la puerta de tu casa para cargar en el día y la hora que quieras, para entrar al puerto en la ventana que te dan las navieras y si no entras en ese momento, te aumentan los costos. Siempre y cuando el barco, por no perder la ventana de Argentina y Brasil no te deje colgado, es decir no venga a Montevideo.

    Otra situación para mi rígida es la terminal del aeropuerto, único explotador, no te atienden como se debe, no se negocian los precios, y para ir a Venezuela, Cuba, u otro destino de América siempre debes pasar por otro aeropuerto.

    Alejandro según mi experiencia salvo que el costo UY sea muy, pero muy barato, teniendo el puerto de Montevideo, el PAP, el problema mayor que va a tener Uruguay es el cultural, es decir, convencer a los demás que en Uruguay tendrá un servicio especial, a costo justo y que la persona lo entienda.

    Me despido dejándote el siguiente comentario que lo vivo día a día para que entiendas lo expresado anteriormente. Hoy tengo un servicio en ZFColonia muy conveniente, pero la gente prefiere Zonamérica porque está ahí, (a la mano, como se dice vulgarmente) aunque sea mucho más caro y nosotros les demos un mes gratis para compensar la diferencia de flete, pero y esto es lo más gracioso, esas personas, luego, nunca van a las bodegas ni les importad donde duermen las mercaderías.

    La verdad, haya o no PAP, trabajar en un Uruguay insertado en el comercio exterior es un trabajo diario, muy duro y personal con costos altos y eso que el puerto tiene una tarifa especial y es muy eficiente.

    Alejandro y Gabriel les mando un abrazo y espero que esta humilde opinión sirva y aporte algo.
    CR

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