Instituciones y política económica: fragmentar el poder

(Publicado en diario El Observador en edición de junio 2008.)

La economía que suele enseñarse en los textos elementales asume que quienes toman decisiones de política económica son agentes que persiguen racional y consistentemente el “bienestar colectivo”. Para ello, en cada momento definen prioridades y hacen uso de instrumentos que contribuyen, de acuerdo a lo que la teoría económica enseña y la evidencia empírica muestra, a alcanzar los objetivos definidos. Así, la política económica está en manos de un “planificador benevolente”.

La realidad está muy lejos de quedar comprendida en este tipo de aproximación. Primero porque en la definición de las prioridades intervienen múltiples agentes (votantes, miembros del poder ejecutivo, y representantes legislativos) gracias a lo cual la agenda de políticas no necesariamente tiene que ser clara y consistente. Segundo porque los responsables de las políticas económicas tienen preferencias, razón por la cual sus objetivos y la forma en que emplean los instrumentos no son neutrales. Tercero, porque quienes toman decisiones privadas (individuales o colectivas), pueden actuar desviando o neutralizando las acciones del gobierno. Debido a ello, la política económica debe ser vista como el resultado de la interacción estratégica de agentes diversos con preferencias e intereses dispersos.

En reconocimiento de lo anterior, muchos países han ido creando mecanismos que ayudan a canalizar mejor los conflictos y dilemas latentes en los procesos de formulación y ejecución de la política económica. Si bien los diseños institucionales pueden ser muy diferentes, el tipo de soluciones adoptadas suponen, explícita o implícitamente, que la fragmentación del poder resulta positiva para mejorar la calidad de las políticas. Lo que está detrás de esta visión es la extensión del principio republicano de separación de poderes. Así como independizar a quien legisla y juzga de quien sanciona es bueno para evitar abusos de poder, darle autonomía relativa a la autoridad monetaria del gobierno en funciones, acota los márgenes de maniobra para que emerjan políticas económicas inconsistentes o motivadas por comportamientos oportunistas.

En Uruguay, las políticas monetaria y fiscal se han mostrado ineficaces en el pasado para estabilizar la economía. Si bien es cierto que implementaciones defectuosas de reformas estructurales como la apertura comercial y financiera contribuyeron a la inestabilidad observada, no es menos cierto que decisiones oportunistas e intertemporalmente incoherentes redujeron la eficacia estabilizadora de las políticas macroeconómicas. Conocidas las limitaciones que suelen tener la adopción de reglas simples para acotar la discrecionalidad de los gobernantes, fortalecer las instituciones públicas responsables del diseño y ejecución de la política económica parece ser un camino recomendable.

En el caso de Uruguay, el fortalecimiento aludido debe incluir una mayor formalización del marco de toma de decisiones de la política macroeconómica lo que requiere más claridad de las finalidades y competencias de los organismos intervinientes, así como mayor transparencia sobre los objetivos definidos y los mecanismos elegidos para perseguirlos. Para lograr lo anterior parece importante establecer con mayor claridad la autonomía relativa del Banco Central del gobierno. Probablemente, un diagnóstico parecido haya llevado al Poder Ejecutivo a remitir al Legislativo en diciembre de 2005 un proyecto de Ley de modificación de la Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay (BCU). Si bien el proyecto contiene otros capítulos, el primero de ellos está orientado a mejorar la autonomía del BCU para los cual propone, entre otras modificaciones, desvincular la designación del directorio del BCU del ciclo electoral.

En un contexto en el que las presiones inflacionarias importadas se mantendrán, en el que no parece probable ni recomendable adoptar reglas simples sobre variables para transmitir señales de precios, y en el que el largo ciclo electoral puede comprometer la eficacia estabilizadora de la política fiscal, podría haber sido muy útil contar con una autoridad monetaria con mayor autonomía funcional del gobierno. En un diseño institucional adecuado es probable que ello provocara una mayor tensión entre el Ministerio de Economía y el Banco Central, pero también es cierto que del resultado de esa tensión emergería un mayor balance entre objetivos de corto y medio plazo de la política macroeconómica. Es cierto que aún cuando se hubiera aprobado el proyecto de ley remitido este no habría tenido efectos sobre la actual coyuntura. Pero no es menos cierto que cuando más tiempo pase, peor preparados estaremos para gestionar escenarios macroeconómicos adversos. Una vez más, tiempo no es lo que sobra.

 

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