Innacción, postergación y crisis

(Publicado en el suplemento Economía y Mercado de diario El País en edición de agosto 2002.)

Los acontecimientos económicos de este año han impactado sobre la sociedad y, con toda seguridad, tendrán influencia sobre las condiciones de vida de la población durante los próximos años. En este contexto, la atención ha estado dirigida hacia la identificación de los factores que explican el estado actual de las cosas, y la discusión ha girado entorno a las causas y a la naturaleza de la crisis. Por momentos, el debate se ha trasladado hacia la adjudicación de responsabilidades a las políticas aplicadas y/o a los gobernantes que las han llevado adelante. Más recientemente, se han levantado voces que subrayan las consecuencias de la inacción gubernamental, la postergación de los cambios en las políticas aplicadas y la dificultad para introducir reformas supuestamente beneficiosas para la comunidad.

Esta variedad de preocupaciones y enfoques puede ilustrarse a través de un conjunto de preguntas que se formulan en distintos ámbitos. ¿Cuáles son las razones por las que el gobierno ha postergado decisiones de política económica, como la modificación del régimen cambiario o la suspensión de la asistencia a las instituciones bancarias en dificultades, que finalmente ha terminado adoptando obligado por la urgencia de las circunstancias? ¿Por qué motivos se han diferido reformas que contribuirían a mejorar el bienestar general? ¿Puede afirmarse que las crisis generan las condiciones suficientes para que se introduzcan cambios en la orientación de las políticas y estrategias económicas? ¿Puede fundamentarse racionalmente que en determinadas circunstancias los gobernantes dejan que las crisis se precipiten?

Este artículo discute una serie de argumentos que la teoría económica ha desarrollado para responder a estas preguntas, al tiempo que procura relacionarlos con acontecimientos que caracterizan las políticas aplicadas recientemente en Uruguay.

POSTERGAR COMO ESTRATEGIA. Existen al menos cuatro líneas argumentales que pueden emplearse para explicar la postergación de cambios de política económica o la introducción de reformas estructurales.

El argumento tradicional descansa en la existencia de conflictos de intereses entre grupos de la sociedad, y en que toda modificación de política o toda reforma genera “perdedores” y “ganadores”. Aunque las innovaciones en las políticas tengan efectos netos benéficos sobre la sociedad en su conjunto, es posible que las iniciativas traten de ser bloqueadas por la acción de grupos que ven amenazados sus intereses particulares. En 1981-82, y desde 1985, el Estado uruguayo ha tenido como norma la intervención y el rescate de las instituciones financieras que enfrentaron dificultades. Ello transmitió señales erróneas en términos de “riesgo moral” a los depositantes, deudores y empresarios del sector, alentando comportamientos que, en el mejor de los casos, fueron poco precavidos. En perspectiva, no resulta claro que el interés general haya sido preservado por este tipo de acciones. Sin embargo, el abandono precipitado, obligado por las circunstancias, de la estrategia oficial ha puesto de manifiesto que algunos grupos de la sociedad se ven severamente perjudicados por ello o, lo que es lo mismo, habían sido largamente beneficiados, al menos en términos relativos, durante su vigencia.

Un segundo argumento se basa en la idea de que las reformas tienen las características de bienes públicos. Los grupos de individuos desean participar en el reparto de los beneficios que se derivan de ellas, pero no quieren contribuir al financiamiento de los costos asociados. En estos casos, todo el mundo espera que sea otro quien introduzca los cambios, a pesar de que todos ganarán si éstos se llevan a la práctica. Uruguay tiene un gasto en salud que ronda el 10% del PIB, una cifra elevada en términos comparados. A pesar de ello las deficiencias en materia de atención son ampliamente compartidas. Una reforma que defina alcance, cobertura y beneficiarios de los subsistemas público y privado, que delimite las técnicas que serán financiadas a través del Fondo Nacional de Recursos a partir de criterios transparentes y objetivos, así como establezca un mecanismo viable de financiamiento del subsistema mutual, por citar sólo tres aspectos de un problema complejo, ha sido largamente postergada. Probablemente, una buena parte de los actores involucrados compartan la necesidad de llevar adelante cambios en el sector en alguna dirección parecida a las anteriores. Sin embargo, dado que entrañan costos (por lo menos durante la transición) que deben ser internalizados por quienes los ejecutan, los cambios se difieren.

Un tercer tipo de argumentos es el que le atribuye un papel protagónico a la incertidumbre sobre los beneficios privados asociados a las reformas. En este caso, los cambios de política no se introducen finalmente porque una amplia parte de la población no sabe con exactitud si serán o no beneficiados. A esto debe agregarse que en todos los casos existirá un grupo que se verá perjudicado y que se moviliza para detener el proceso. La reforma del sector telecomunicaciones en Uruguay ha sido largamente postergada, entre otras razones, a raíz de que sus diseños no han sido del todo adecuados. No obstante, la percepción de una buena parte de los ciudadanos de que los cambios propuestos tendrían efectos negativos para ella, ha sido decisiva para que éstos no se hayan podido llevar adelante.

El cuarto argumento está basado en aspectos no observables y, por lo tanto, no es susceptible de ser sometido a ningún tipo de verificación. A pesar de ello, la competencia de los gobernantes es un argumento frecuentemente empleado en la literatura para explicar por qué una política no es abandonada, otra no es adoptada o por qué razón una reforma no es llevada a la práctica. Esto es, con independencia de las valoraciones que se puedan hacer de los objetivos perseguidos y, más allá de las circunstancias que limitan la acción de cada gobierno, los resultados de las políticas pueden ser evaluados a la luz de la capacidad y la competencia de quienes tienen la responsabilidad de diseñarlas y ejecutarlas. El argumento basado en la competencia puede ser a su vez desglosado en dos grupos: los asociados a problemas de diagnóstico y los relacionados con la implementación de la política.

ES MEJOR ESPERAR. Los gobiernos pueden optar por dilatar la introducción de cambios debido a la elaboración de diagnósticos incorrectos. Por ejemplo, ante un shock negativo, un diagnóstico que lo caracterice como transitorio recomendará que la política no haga nada para enfrentarlo; o, en todo caso, que se adopten medidas mitigadoras puntuales. En caso de que el diagnóstico haya sido incorrecto, la postergación de la adopción de una política más activa (y con efectos permanentes) tendrá consecuencias perdurables sobre la economía. Este tipo de explicaciones reconoce que hay circunstancias mejores que otras para llevar adelante las políticas, razón por la cual en algunos casos esperar puede ser la respuesta más adecuada.

Una recomendación relativamente estándar es que hay un momento oportuno para abandonar las políticas de estabilización basadas en el ancla cambiaria, como la que rigió en Uruguay hasta el pasado mes de junio. Con las cartas a la vista, resulta bastante evidente que ese momento, en el caso uruguayo, se sitúa a comienzos de 1999, después de la devaluación brasileña. El diagnóstico equivocado respecto a la transitoriedad del escenario externo desfavorable, que se creaba luego de los cambios de precios en Brasil, llevó a postergar la decisión sobre modificaciones de nuestra política cambiaria.

Como es fácil comprender, este tipo de estrategias entrañan un riesgo elevado, razón por la cual deben estar asentadas en diagnósticos precisos y, sobre todo, deben contar con planes contingentes previamente diseñados para que su eventual alteración sea rápida y no genere costos adicionales.

CREENCIAS E INEXPERIENCIA. La falta de conocimiento y de experiencia de los gobernantes puede influir sobre la postergación de los cambios de política. Estas carencias pueden traducirse en: i) ignorancia sobre cuál es la política adecuada en cada circunstancia, ii) incorrecta apreciación respecto al momento en que deben introducirse cambios en las políticas aplicadas, iii) desconocimiento de cómo hacer los cambios.

En el primer caso, el gobierno no altera el rumbo de la política simplemente porque desconoce cuál es la mejor opción que tiene para enfrentar los problemas planteados, en virtud de lo cual posterga sistemáticamente el cambio de rumbo. En el segundo caso, a pesar de que el gobierno conoce el menú de opciones disponibles, no dispone de una estimación precisa de los costos y beneficios de las distintas alternativas y, por ende, opta por mantener el statu quo. En el tercer caso, si bien el gobierno conoce las opciones de política y sabe cuál de ellas es la mejor, desconoce cómo instrumentar los cambios necesarios para migrar de una política a otra.

Algunos hechos recientes ilustran algunos de estos aspectos. En marzo de 2000 el Ministro de Economía, Alberto Bensión, se manifestó partidario de remplazar la política cambiaria de deslizamiento gradual del tipo de cambio por un sistema de tipo de cambio fijo tradicional. Hasta julio de 2001, las autoridades parecieron darle la espalda a los problemas derivados de la falta de flexibilidad cambiaria en un contexto externo crecientemente adverso. Recién en junio de 2002 el gobierno terminó de aceptar que la flotación del tipo de cambio era la “única” salida que tenía.

Teniendo en cuenta estos hechos y la secuencia de acciones y decisiones adoptadas a lo largo de estos años, no es posible descartar que la inacción del gobierno en lo que respecta a la política cambiaria se explique por las confesadas y erróneas creencias del ex Ministro de Economía acerca de la inefectividad de la política cambiaria para modificar la competitividad de la economía.

Es posible, asimismo, que los fundamentos de la dilación en la alteración del régimen cambiario deban rastrearse en que hacía muchos años que Uruguay no practicaba políticas monetarias activas y que no existía experiencia y capacidad técnica acumulada para operar en un escenario de flotación.

Finalmente, a la luz de los acontecimientos, ha quedado en evidencia que el equipo de gobierno carecía de planes contingentes y que no tenía una clara evaluación de los límites y las restricciones que pesaban sobre la gestión macroeconómica.

CRISIS Y RACIONALIDAD. Que las crisis facilitan la realización de reformas y que en determinadas circunstancias los gobernantes prefieran dejar que las situaciones críticas se precipiten, puesto que ellas los ayudan a viabilizar políticas que de otro modo no habrían podido implementarse, constituyen proposiciones fuertemente controvertidas entre los analistas de la economía política.

Atribuir intencionalidad a los responsables de la política económica uruguaya en la generación de la crisis actual es un exceso que sólo contribuye a oscurecer el análisis de los problemas y a desviar la atención de otros factores que jugaron un papel determinante en el curso de los acontecimientos.

La experiencia por la que atraviesa nuestro país debe servir para tomar conciencia respecto a que la ausencia de diagnósticos adecuados fundados en un análisis riguroso de la realidad, la prolongación en el tiempo de políticas claramente inconsistentes y la inexistencia de planes contingentes en escenarios de alta incertidumbre, se encuentran en la génesis de los problemas que nos afectan. Cuando se procede de esta manera, la obtención de resultados económicos positivos sólo es posible en contextos externos muy favorables. En ausencia de ellos y bajo shocks negativos la falta de imaginación, audacia y rigor sólo conduce a escenarios como el presente.

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