El MERCOSUR en tiempos proteccionistas: ¿qué puede hacer Uruguay?

Es indiscutible que la crisis de los países industrializados está promoviendo transformaciones en las relaciones económicas globales sobre las que, en su gran mayoría, todavía no tenemos una acabada comprensión. A pesar de ello, no es descabellado asumir que en el futuro cercano asistiremos a más regulación e intervención estatal en el funcionamiento de los mercados, más discrecionalidad de la política económica en la asignación de recursos y más proteccionismo comercial. Las ideas que dieron origen al Consenso de Washington están en franca retirada y están siendo sustituidas por otras que cuentan con fundamentos teóricos y evidencia empírica razonable como para volverse más influyentes. La crisis en el hemisferio norte será entonces el catalizador para que asistamos a un retorno del activismo económico estatal que había declinado de manera notoria a comienzos de los ochenta.

Como consecuencia de lo anterior, los uruguayos deberíamos cobrar conciencia de que la economía global a la que aspiramos integrarnos de manera intensa se podría estar volviendo menos amistosa en términos comerciales que en el pasado reciente. Además, en un contexto como este, nuestros socios del MERCOSUR toman medidas restrictivas para el comercio intrabloque y presionan por una mayor protección frente a terceros. Como si fuera poco, Argentina, uno de nuestros principales socios comerciales, ha radicalizado la discrecionalidad de su intervención estatal, algo que está alterando las reglas de juego para muchas actividades en Uruguay. En pocas palabras, la estrategia que hemos utilizado por más de cuarenta años para insertarnos en la economía global, la integración regional, está, en el mejor de los casos, amenazada.

En un escenario como este, han surgido varias opiniones influyentes que sostienen que ha llegado la hora de que Uruguay abandone el MERCOSUR. Seguidamente pretendo argumentar por qué considero que esta posición, al menos de la forma en que ha sido formulada hasta ahora, es equivocada.

Si bien es cierto que en 2011 apenas la tercera parte de las exportaciones de bienes se dirigieron hacia los socios grandes del MERCOSUR, no debe perderse de vista que aproximadamente el 70% de las exportaciones industriales tienen como destino Argentina y Brasil. A su vez, el 45% de las exportaciones totales hacia Argentina y Brasil son de origen industrial (1). Como si fuera poco, las actividades integradas al comercio regional son intensas en mano de obra, de modo que su afectación tiene consecuencias no despreciables sobre el empleo (2). Lo anterior es mucho más importante si se toma en cuenta el peso de la región, especialmente de Argentina, en el comercio de servicios. En breve, Uruguay exporta a Argentina y Brasil productos y servicios que no parece poder vender a terceros países; para la industria manufacturera los destinos mencionados son vitales y; para el empleo de calidad, el comercio con la región es muy importante. Lo anterior muestra de manera elocuente la relevancia que el MERCOSUR sigue teniendo para Uruguay.

Con el propósito de controvertir el argumento de que la región es determinante para las exportaciones uruguayas de bienes y servicios, se suele sostener que la producción y prestación de servicios dirigida hacia la región podría redireccionarse hacia otros destinos. Sin embargo, al respecto es posible levantar al menos tres objeciones. Primero, la producción manufacturera uruguaya ingresa en la región con una sensible ventaja de precio como consecuencia de la vigencia de la zona de libre comercio. Ello supone que sería necesario lograr condiciones de acceso similares en otros países para evitar perjudicar la situación actual de la industria. Segundo, Uruguay tiene una localización, sobre todo en relación a Argentina, que hace que el flete no tenga gran incidencia en el precio total, especialmente cuando se trata de series cortas. En el caso de los servicios, la localización confiere una ventaja evidente. Tercero, la escala de la producción manufacturera uruguaya (especialmente la que se dirige hoy hacia Argentina) no parece ser suficiente para satisfacer la demanda de terceros países que, con otra localización, requieren embarques de mayor envergadura para amortizar los costos del flete.

En suma, al menos a corto plazo, la opción de retirarse de manera unilateral del MERCOSUR parece demasiado costosa en términos de la actividad para algunas ramas manufactureras y empleo de calidad. El camino de convertirse en un miembro asociado al bloque como lo es Chile hoy, tiene el inconveniente de perder todas las ventajas asociadas del respeto a las reglas de origen, algo que en muchas actividades manufactureras es vital para competir. Por supuesto, lo anterior no supone que Uruguay no deba considerar alguna de estas opciones, sobre todo para fortalecer su posición negociadora dentro del MERCOSUR. Sin embargo, antes de hacerlo, es vital describir y cuantificar de una manera más o menos precisa los efectos finales de decisiones de este tipo sobre las cadenas de producción, la calidad y cantidad de los puestos de trabajo, la generación de divisas y la recaudación de impuestos. Ello debería permitir, por un lado saber si ésta es una opción que puede ser efectivamente considerada y, de serlo, planear la forma de minimizar los efectos económicos y sociales negativos que traerá aparejados.

Una segunda posición asociada al desencanto con el MERCOSUR argumenta que es necesario negociar “permisos” que habiliten a Uruguay realizar acuerdos con otras jurisdicciones. La prensa uruguaya informó que una de las resoluciones de la reciente Cumbre de Presidentes en Mendoza fue habilitar a los socios del MERCOSUR a negociar acuerdos comerciales con países que no son miembros del bloque, siempre y cuando éstos sean latinoamericanos. En la práctica, esta resolución no agrega mucho, puesto que no hay nada en el tratado vigente que impida a Uruguay firmar acuerdos comerciales bilaterales en el marco de la ALADI. Para ser honestos debemos reconocer que si ello no ha ocurrido hasta ahora es por la falta de interés de otros países en hacerlo, algo que no debería cambiar por la habilitación que ahora el MERCOSUR concede. En suma, imaginar que un país sin mercado interior como Uruguay y con un acuerdo comercial vigente con socios grandes pero perforado hasta límites insospechados como es el MERCOSUR, podrá progresivamente reemplazar el comercio con Argentina y Brasil por el camino de las excepciones concedidas, es, como en el caso de la renuncia, una posición alejada de la realidad.

Si romper con el MERCOSUR o buscar “permisos” para -sin abandonarlo- realizar acuerdos de libre comercio con terceros países no son soluciones, al menos a corto plazo, entonces ¿qué puede hacer Uruguay ante la inocultable descomposición del acuerdo comercial vigente? En primer lugar, debe fortalecer sus capacidades de negociación para atravesar una etapa que estará signada por una agenda comercial vasta, compleja y cargada de detalles. Ello obligará a integrar equipos profesionales de negociadores especializados, involucrando más personas que hasta ahora, lo que supondrá un esfuerzo adicional en materia de formación de recursos humanos y coordinación de acciones. En segundo lugar, Uruguay debe contar con una estrategia general para sortear acciones de los socios regionales que restringirán de manera creciente el comercio intrabloque. Un ejemplo de esto es la reciente habilitación adicional a los miembros del MERCOSUR para ampliar la lista de productos exceptuados de la aplicación del Arancel Externo Común (AEC), algo que incentiva la aplicación de medidas no arancelarias entre los miembros del bloque.

Lo anterior supone que Uruguay debe prepararse para una etapa que estará más caracterizada por un comercio administrado regional antes que por uno inspirado en el libre comercio como originalmente aspiraba el MERCOSUR. Como si fuera poco, ello parece que ocurrirá en un contexto en el que las acciones de los miembros del bloque tendrán motivaciones crecientemente políticas, algo que provocará tensiones dentro y fuera del gobierno como acaba de ocurrir con la controvertida forma empleada para aceptar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR. Mientras este escenario se termina de configurar, y a la espera de unos lineamientos estratégicos más claros por parte del gobierno uruguayo, el sector privado debería diseñar una estrategia propia para buscar mercados alternativos y proponer un ámbito de intercambio con las autoridades de modo de contribuir a fortalecer las capacidades negociadoras del país. Es menos mediático que reclamar un portazo al MERCOSUR, pero parece ajustarse mejor a los caminos que tiene abiertos un país con escaso margen de negociación a raíz de su tamaño.

(1) El 65% de las exportaciones dirigidas hacia Argentina y el 38% de las que van a Brasil son productos manufacturados. En su mayoría estas exportaciones consisten en admisiones temporarias más saltos de partida.

(2) Las industrias intensamente ligadas a Argentina y Brasil ocuparon en 2010 aproximadamente 43.000 personas, algo así como el 20% del empleo industrial y el 3% del empleo total.

3 Comments
  • Daniel Martino
    julio 7, 2012

    Gabriel,
    tu análisis es correcto pero un poco estructurado. Frente al escenario actual lo que habría que hacer es dejar de afectar la competitividad del sector primario que es es motor de la economía y lo están desangrando. Solamente el sector forestal transfiere decenas de millones de dólares por año al resto de la economía por sobreprecio del gasoil! Sale más caro traer 1 m3 de madera de Paysandú a Montevideo que llevar ese m3 de Montevideo a Shangai. Casi todos los aserraderos del país están parados. Aún así el sector emplea a más de 20.000 con condiciones de trabajo superiores a las de otros sectores.
    Tendríamos que preocuparnos un poco menos por la inflación y un poco más por el atraso cambiario, el gasto público, la infraestructura, la capacitación y abrir mercados en Asia y Africa. El Mercosur que siga como está, ya sabemos que no tiene arreglo. Y me pregunto cuánto subsidio hay detrás de las industrias que venden al Mercosur?
    Estas ideas me consta no son para este gobierno,pero no quise dejar pasar la oportunidad de hacerte estos comentarios.
    Saludos
    Daniel

  • Eladio Loizaga
    julio 8, 2012

    Dr. Oddone, sus reflecciones sobre el debate mediático que también ocurre en nuestro país, Paraguay, sobre la salida del Mercosur, esta dominado de pasiones que tienen fundamento. Comparto su apreciación sobre lo que implica una salida del Mercosur y del relacionamiento comercial unilateral tanto del Paraguay como del Uruguay con terceros países y la sub-región. Lastimosamente, la abierta violación a las normas jurídicas del Mercosur tanto para suspender al Paraguay como el ingreso de Venezuela, hoy alejan a dos países pequeños como el Paraguay y el Uruguay, para buscar una estratregia común que nos permita posicionarnos tanto económica como políticamente dentro del Mercosur. Lo que hicieron al Paraguay, no tiene fundamento jurídico y como usted lo dice, lo político estará dominando hoy en mas al Mercosur. Chaves, necesitaba ese espacio y ahora lo ha logrado. la seriedad multilateral del Mercosur esta en franco descrédito y nos espera momentos políticos turbulentos. Chaves solo conoce la confrontación. Le saludo muy atentamente, Eladio Loizaga, Ex-Embajador del Paraguay ante la OMC y las Naciones Unidas en Ginebra( 1995/98) y Nueva York (2001/09), Abogado.

  • Fernando Barbeito
    agosto 2, 2012

    Estoy de acuerdo con lo que plantea Oddone. Es necesario cuidar los destinos de nuestra producción manufacturera, es necesario actuar con pragmatismo. No sabemos hasta cuando durara la lotería de los commodities

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