El lunes empiezo

1 0

El deterioro fiscal reciente tiende a consolidarse

El resultado fiscal de 2012 fue el peor desde 2002 (-2,8% del PIB; unos USD 1.400 millones). Según informó el Ministerio de Economía y Finanzas, durante el año pasado las cuentas públicas sufrieron un deterioro de casi 2 puntos porcentuales del PIB. Ello se debió a que el gasto del Sector Público no Financiero siguió aumentando respecto a 2011(1) mientras que los ingresos permanecieron virtualmente estancados(2). Si bien gastos transitorios(3) explicaron casi la mitad del resultado negativo, cuando éstos se excluyen, el déficit igualmente asciende a 1,5% del PIB. Ello da cuenta de que al menos USD 250 millones (medio punto porcentual del PIB) del deterioro fiscal que tuvo lugar en 2012, se explican por aumentos permanentes del gasto.

El resultado fiscal de 2012 no sólo supuso un deterioro respecto a 2011, sino que también arrojó un desvío no despreciable (algo más de un punto del PIB) en relación a lo previsto por el proyecto de Rendición de Cuentas elevado por el Poder Ejecutivo en junio pasado. En particular, llama la atención que los ingresos terminaron siendo menores (medio punto porcentual del PIB) y las transferencias mayores (0,6 puntos porcentuales del PIB) a lo presupuestado. De la comparación con las cifras de la Rendición de Cuentas surge que el sobrecosto energético ya estaba asumido(4), de modo que no es posible atribuirle responsabilidad en el desvío ocurrido respecto al presupuestoelaborado en junio.

La lectura de las cuentas públicas de 2012 permite extraer al menos dos conclusiones preliminares. Primero, el ancla sobre el cual se asentó la solidez macroeconómica de los últimos años, el superávit fiscal primario, parece haberse fragilizado. Segundo, si bien debe reconocerse que factores extraordinarios contribuyeron a explicar el deterioro fiscal reciente, no se puede soslayar que el gobierno se mostró optimista en la elaboración de sus últimos presupuestos. Por un lado, sobrestimó el aumento de la recaudación, especialmente la que está a cargo de la DGI y, por el otro, subestimó el impacto de la reforma de la salud en el incremento del gasto. 

Si se actualiza el presupuesto para 2013 que está contenido en la última Rendición Cuentas con estimaciones recientes del PIB de 2012 y con los datos del balance fiscal de 2012 recién comentados, se concluye que el déficit fiscal global para 2013 rondaría el 2,6% del PIB(5). En otras palabras, una proyección pasiva de las cuentas públicas para 2013 consolidael deterioro fiscal que tuvo lugar en 2012.

La economía política de la postergación

Como es sabido, entre junio y diciembre (aproximadamente) se aprobará la Ley de Rendición de Cuentas. Ella es la última oportunidad que tiene el Poder Ejecutivo en este período de gobierno para introducir modificaciones presupuestales. Debido a ello, el gobierno debería concentrarse en preparar y defender un presupuesto austero. ¿Cuán austero? Bastante. Es que aún en un escenario no muy riguroso, el gobierno debería apuntar a recuperar un superávit primario (antes del pago de intereses) de 2% del PIB, algo que lo acercaría al equilibrio presupuestal global. Un esfuerzo de este tipo supone introducir, todo lo demás constante, correctivos por casi USD 800 millones.

¿Es posible que el actual gobierno se proponga y logre un ajuste de la magnitud sugerida? A mi juicio no. El hecho de que sea poco probable que haya medidas correctivas del deterioro fiscal este año supone que, o bien la situación de las cuentas públicas se recompondrá aunque sea parcialmente por una aceleración inesperada (y poco probable) del crecimiento de la economía, o bien a raíz de acciones discrecionales que se tomarán más adelante. Lamentablemente, la postergación de la decisión aumenta la probabilidad de que la política termine viéndose obligada a actuar en un escenario menos propicio para hacerlo, esto es cuando la economía requiera expansión y no contracción fiscal, y/o a realizar una corrección mayor de la que hoy sería necesaria. Así, en 2015, cuando esté abierta la siguiente oportunidad para introducir cambios en el presupuesto, es posible que la economía enfrente un escenario regional menos amistoso (especialmente debido a Argentina) y un ambiente financiero internacional de menor liquidez. Si así fuera, obligaría al próximo gobierno a aprobar un presupuesto restrictivo.

Una segunda pregunta, cuya respuesta explica en parte mi contestación anterior es; ¿cuáles son las consecuencias inmediatas de la inacción fiscal en 2013?  En mi opinión prácticamente ninguna. Por eso, desde la estricta perspectiva de los miembros del gobierno es probable que su decisión termine siendo evitar expansiones adicionales a las ya previstas del gasto y diferir algunas de las rebajas impositivas que habían sido anunciadas. Ello es así porque la estabilidad macroeconómica (en el umbral de tolerancia uruguaya) no está comprometida en 2013 (probablemente en 2014 tampoco), algo que hace excesivamente “costosas”en términos políticos las correcciones recomendables. En otras palabras, la historia del siglo XX enseña que la postergación de acciones impopulares hasta que sean imprescindibles (aunque ello suponga hacerlas más impopulares), es la estrategia dominante de los gobiernos de Uruguay.

En consecuencia, si bien al menos a corto plazo la situación fiscal descrita no configura una amenaza para la estabilidad macroeconómica, la falta de acciones correctivas para evitar un desvío adicional, podrían terminar por afectarla  a medio plazo. Esto último fundamentalmente porque el deterioro fiscal se ha venido produciendo cuando la economía todavía atraviesa por la fase alta del ciclo y, sobre todo, porque la estructura del gasto muestra un aumento significativo de su rigidez. Ambas cosas alertan sobre una posible restricción del margen de maniobra para la política económica de los próximos años, especialmente si tuviera lugar un cambio en el escenario externo.

El sistema político debería redoblar esfuerzos por fortalecer instituciones que aseguren una mayor cooperación fiscal intertemporal entre los gobiernos. Es verdad que ello resta, bajo ciertas circunstancias, flexibilidad a la gestión macroeconómica. Pero no es menos cierto que en una economía propensa a recibir shocks externos profundos y en la que la política monetaria está limitada en su función estabilizadora, el exceso de discreción en la gestión fiscal compromete la sostenibilidad fiscal que es, en el límite, el ancla para la estabilidad macroeconómica. Esa fue una de las principales lecciones de la crisis de 2002. No deberíamos olvidarla.

Referencias:

(1) Los gastos crecieron por un valor equivalente al 1,9% del PIB (unos USD 950 millones), destacándose el rubro transferencias (por 1,1% del PIB, la mitad explicado por seguro de enfermedad). También aumentaron las pasividades (0,3% del PIB) por mandato constitucional y los gastos no personales (0,4% del PIB por pago a acreedores del Ex Banco Comercial y costos por cierre de PLUNA). En contraste cayeron los intereses de la deuda por un valor equivalente a 0,3% del PIB.

(2) Respecto a 2011, la recaudación de la DGI cayó por un monto equivalente al 0,1% del PIB, otros ingresos del Gobierno Central lo hicieron por 0,4% del PIB (reducción de fondos de libre disponibilidad y caída de los aportes de utilidades de las Empresas Públicas), al igual que el resultado primario de las Empresas Públicas que disminuyó en un monto de alrededor 0,3% del PIB (postergación de aumentos de tarifas). En contraste, aumentó la recaudación del BPS (0,6% del PIB).

(3) Sobrecosto de generación de energía por un punto del PIB y pago a los acreedores del ex Banco Comercial por 0,3% (unos USD 150 millones) por el juicio que se arrastra de la crisis 2002.

(4)  El resultado primario de las Empresas Públicas terminó siendo 0,8% del PIB, una décima mayor al presupuestado por la Rendición de Cuentas.

(5) El ejercicio fue realizado proyectando los egresos del Sector Público no Financiero (SPNF) y el Resultado Primario de las Empresas Públicas de acuerdo a lo establecido por el presupuesto para 2013 contenido en la última Rendición de Cuentas. Por su parte, los ingresos del SPNF (excluyendo las Empresas Públicas) fueron proyectados a partir de las cifras fiscales de 2012 publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas, asumiendo una elasticidad ingreso unitaria de la recaudación y un crecimiento del PIB de 3,7% para 2013.

1 Comment
  • Juan Peyrou
    febrero 19, 2013

    Estimado Gabriel: como siempre, felicictaciones por el artículo. Tu opinión hoy es inevitable en cualquier análisis de nuestra realidad. No quiero politizar el análisis; para nada. Tu decís anertadamente: “la historia del siglo XX enseña que la postergación de acciones impopulares hasta que sean imprescindibles (aunque ello suponga hacerlas más impopulares), es la estrategia dominante de los gobiernosde Uruguay”. Pero creo que es bueno recordar, cuánde se dieron superávits fiscales, en qué entorno externo, en qué entorno interno. 1993-94, únicamente; la ec. mundial “no crecía”, y el déficit fiscal “heredado”, había llegado al 7% dos años antes. Es bueno analizar eso y tratar de capitalizar experiencias.
    Abrazo

Publicar un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos necesarios están marcados *