El futuro de Uruguay está en el futuro

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(Publicado en diario El Observador en edición de setiembre 2003.)

En la campaña electoral de 1999 los dos candidatos que disputaron la segunda vuelta ubicaron el futuro del país en el pasado. Aunque apoyándose en dos momentos del tiempo diferentes, Batlle y Vázquez imaginaban, respectivamente, un Uruguay como el país del primer batllismo (1903-1916) o el de los “años buenos” del neobatllismo (1943-1954). Un periodista extranjero que por esos días visitaba Montevideo, me señaló el hecho con curiosidad y preocupación. Si los candidatos empleaban el pasado como imagen de futuro, en algún sentido los votantes debían sentirse identificados. Un país que pone énfasis en imitar el pasado está condenado, cuando menos, a avanzar demasiado lento debido a que las políticas aplicadas, aunque hayan sido exitosas en su momento, no tienen la misma probabilidad de arrojar resultados parecidos en un tiempo diferente.

Un pasado no tan glorioso

Estudios recientes, basados en estimaciones del PIB (Producto Interno Bruto) de todo el siglo XX, concluyen que, a pesar de que durante la segunda mitad del siglo Uruguay registra períodos de crecimiento (1974-1981 y 1985-1998), a lo largo de ella se habría verificado un alejamiento sistemático del nivel de vida de los uruguayos respecto al de los habitantes de los países desarrollados. La idea de un pasado mejor tiene bases ciertas, al menos en términos comparados.

De todos modos, no deberíamos olvidar que los períodos identificados como ideales en la historia del país fueron seguidos de otros marcados por dificultades severas para sus habitantes. Entre 1913 y 1916 el PIB cayó un 23% y recién en 1922 alcanzó el nivel de 1912 una vez disipados los efectos del shock negativo externo derivado de la Primera Guerra Mundial. Por su parte, los años buenos del neobatllismo fueron seguidos de doce años (1956-1968) en los que el país permaneció estancado y azotado por una tasa de inflación elevada y persistente.

Además, del mundo que les tocó vivir al primer batllismo y al neobatllismo poco queda. A diferencia de lo que ocurría en las dos primeras décadas del siglo XX, en la actualidad no existe un esquema monetario internacional como el patrón oro, las potencias comerciales son proteccionistas en los rubros que Uruguay presenta ventajas comparativas y no contar con economías de escala es una barrera mucho mayor para integrarse exitosamente al mundo. En comparación a la inmediata segunda posguerra, Uruguay tiene compromisos comerciales adquiridos que restringen los márgenes de maniobra de su política arancelaria, el gobierno tiene muy acotado el uso de la política monetaria por problemas de credibilidad y el Estado no puede seguir siendo quien absorba la mano de obra excedente a raíz de las severas restricciones fiscales que enfrenta.

En síntesis, contextos internacionales y domésticos diferentes, así como acontecimientos negativos posteriores a las “etapas doradas” del país, deberían mostrarnos que para construir el futuro se necesita algo más que imitar el pasado.

Temas del futuro
La mayoría de los ciudadanos que votaremos en 2004 no conocimos los días de “gloria” del país en cualquiera de sus versiones. Ello debería obligar a los candidatos a “imaginar” un futuro ubicado en un lugar distinto al pasado. Sin perjuicio de otros aspectos que seguramente formarán parte del debate preelectoral, hay tres capítulos que son ineludibles dada la confusión y la indefinición que persiste sobre ellos: la inserción externa del país, el financiamiento de la inversión y las reformas estructurales.

Respecto a la inserción externa es necesario destacar que el tamaño del mercado doméstico, el patrón de especialización productiva construido en los últimos treinta años, así como los estrechos vínculos comerciales desarrollados con Argentina y Brasil, hacen que el repliegue interno sea una idea cuando menos descabellada. Debido a las confusiones en la discusión pública reciente, es importante afirmar también que la región no es una opción sino un destino para el país. Argentina y Brasil son socios naturales de Uruguay por razones geográficas, por patrones de especialización y por la propia estructura del intercambio que mantenemos con ellos. Cualquier alternativa a la región debería computar adecuadamente los costos por desandar el camino recorrido, al tiempo que debería evaluar los beneficios del cambio que, además, dependen crucialmente de la obtención de mejoras de acceso a mercados muy protegidos y sin perspectivas de cambio a medio plazo. El estrecho vínculo con Argentina y Brasil se ha traducido en que, como lo muestran trabajos recientes, la tasa de crecimiento de largo plazo de Uruguay es una suma ponderada de las de aquellos países, mientras que el ciclo económico uruguayo está fuertemente influenciado por sus ciclos. Cualquier decisión en materia de política económica no puede desconocer este estrecho vínculo con la economía internacional y especialmente con la regional. En particular, debe tenerse en cuenta que, como la experiencia reciente enseña, a Uruguay le resulta “muy costoso” mantener niveles de precios en dólares diferentes a los de sus socios comerciales regionales.

A diferencia de la mayoría de los países de la región, Uruguay llevó adelante hace tres décadas una serie de reformas destinadas a abrir la economía y liberalizar los mercados. Algunas de estas reformas supusieron cambios importantes en la intermediación bancaria, pero no fueron suficientes para crear y consolidar un mercado financiero profundo. Además, los costos de la intermediación financiera se han mantenido elevados en términos comparativos internacionales. Ello ha favorecido un escenario poco propicio para la inversión, gracias a lo cual ésta sigue siendo extraordinariamente baja (13% del PIB en 1998-2002). El país requiere dar pasos decididos en materia financiera que se traduzcan en la creación de más y mejores mercados. En necesario desarrollar nuevas opciones de financiamiento (de riesgo, de deudas corporativas, fondos de inversión, etc.), al tiempo que es fundamental alcanzar mejoras de eficiencia en materia de intermediación bancaria. En particular, importa crear y consolidar instrumentos financieros que permitan diversificar y distribuir adecuadamente en el tiempo los riesgos idiosincráticos. Lo anterior supone introducir innovaciones en los marcos legales, mejoras en el tratamiento impositivo de la inversión y, sobre todo, en la regulación y supervisión de los distintos segmentos del mercado financiero. En otras palabras, las tareas pendientes en este capítulo deben concentrarse en ayudar a crear antes que a liberalizar mercados inexistentes.

Finalmente está el capítulo de las reformas estructurales. Asiste razón a quienes sostienen que el crecimiento a largo plazo del país está amenazado por la ausencia de reformas en ámbitos clave de la economía. Sin embargo, al menos dos objeciones pueden hacérsele al poco exitoso proceso de reformas estructurales emprendido hace una década. Primero, el ámbito de aplicación es más amplio del que se ha propuesto y la secuencia no necesariamente ha sido la más adecuada. A los efectos de construir la agenda de reformas es necesario priorizar aquellas que por su impacto en la cohesión social y la prosperidad son más importantes. Probablemente las reformas sobre la administración tributaria y de aduanas, la administración de justicia, la educación, los sistemas de innovación o el mercado de trabajo, son tan importantes como las de los servicios públicos. Sin embargo, salvo excepciones, la propuesta de reformas se ha concentrado en estos últimos contribuyendo a que ámbitos clave del Estado se vuelvan cada vez más obsoletos. Ello se ha traducido en una menor inversión en capital físico y humano lo que ha terminado por afectar el crecimiento. Además, la visión sobreideologizada del papel del Estado en la economía que ha predominado en el discurso pro reformas, ha contribuido a que el debate haya quedado atrapado en el terreno de las creencias favoreciendo el status quo.

La segunda objeción que es posible hacer a la tímida agenda de reformas estructurales propuestas por los gobiernos, es que ha descuidado cómo introducir los cambios propuestos. Esto es, si bien las propuestas han sido más o menos claras respecto a qué hacer, los aspectos asociados a la implementación de los cambios no han sido atendidos. Prácticamente en ninguno de los casos han sido valoradas las resistencias al cambio que, naturalmente, cualquier reforma despierta entre los afectados por ella. El diseño de mecanismos de incentivos para lograr sumar adeptos y minimizar las oposiciones ha sido un capítulo sistemáticamente ignorado. Lo grave es que el fracaso de una reforma probablemente haga perder más tiempo que la ausencia de la propia propuesta, puesto que quienes se oponen a ella se ven naturalmente fortalecidos con su rechazo.

El futuro hay que inventarlo
Independientemente de las discusiones sobre si alguna vez fuimos verdaderamente ricos o, de haberlo sido, cuándo lo fuimos realmente, el desafío de la generación que nunca vivió el Uruguay de gloria es ayudar a imaginar y construir un futuro más justo y próspero. Una meta simbólica para poner proa al futuro sería lograr que el gobierno redujera el gasto público destinado al pasado. En 2002, aproximadamente el 80% del gasto público estuvo afectado a la deuda pública y la seguridad social.

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