De espaldas al precipicio

(Publicado en el suplemento Economía y Mercado de diario El País en edición de marzo 2002)

A finales de 1998 se instala en Uruguay una recesión que, a más de tres años de comenzada, puede decirse que es la depresión económica más prolongada desde que se registran datos macroeconómicos en nuestro país. La tesis oficial afirma que una serie de eventos inesperados y que han estado fuera del control de las autoridades, es la causa de su origen y su permanencia en el tiempo.

Este artículo presenta algunas reflexiones que pretenden evaluar la pertinencia de esta proposición. A partir del análisis de la política económica del período 1998-2001, se argumenta que, independientemente de los esquemas de política económica elegidos por los gobernantes, la calidad de las políticas adoptadas influye de manera determinante en el crecimiento económico y en el bienestar de los ciudadanos.

POLÍTICA ECONÓMICA 1998 – 2001. Durante 1998 las autoridades no valoraron adecuadamente la sustentabilidad del crecimiento de la economía iniciado en 1995, cuando la región superó los efectos de la crisis mexicana. Dos argumentos permiten avalar la afirmación anterior. Primero, si el déficit público registrado en el bienio 1997-1998 se corrige por la fase del ciclo en que se encontraba la economía, la política fiscal resulta haber sido bastante más expansiva de lo que sugiere la interpretación oficial. A raíz de lo anterior, es posible afirmar que la política fiscal actuó de manera procíclica durante este período. Segundo, la alteración de la regla cambiaria en abril de 1998, que redujo el ritmo de devaluación y el ancho de la banda de flotación, restringió el margen de maniobra de la política económica, restándole flexibilidad para enfrentar shocks externos no anticipados en un contexto de fuerte incertidumbre respecto al mantenimiento del Plan Real en Brasil.

En 1999, las autoridades se comportaron como si los efectos derivados de la ruptura del Plan Real fueran transitorios. Un diagnóstico equivocado acerca de las consecuencias inflacionarias en Brasil de la devaluación del real, llevó al gobierno de la época a conjeturar que los efectos desfavorables sobre el comercio exterior de Uruguay tenderían a desaparecer a lo largo del año. Independientemente de las restricciones institucionales y políticas que, generalmente, actúan sobre la política económica en años electorales, el gobierno de la época no estuvo dispuesto a tomar las medidas de corrección fiscal y/o de flexibilización cambiaria que eran necesarias. El abandono del Plan Real planteaba dudas razonables sobre la consistencia del programa macroeconómico vigente y, sobre todo, acerca de la capacidad que tendría la economía uruguaya para superar rápidamente el escenario recesivo que se había instalado.

La llegada del nuevo gobierno en 2000, parecía poner fin a la etapa gradualista que destacó a Uruguay regionalmente por los programas de estabilización macroeconómica y de reformas estructurales durante los noventa. La consolidación de un escenario regional caracterizado por unos precios relativos desfavorables para nuestro país y por un freno del proceso de integración, desafiaba al nuevo gobierno a definir una estrategia capaz de articular unos fundamentos del crecimiento diferentes a los vigentes hasta ese momento con la estabilidad de precios alcanzada. Sin embargo, en medio de una recesión que ya abarcaba seis trimestres el gobierno decidió esperar a que las señales desde el exterior mejoraran. En materia cambiaria no se dieron pasos hacia una mayor flexibilización de la política vigente. Incluso, el equipo económico anunció en marzo de 2000 que estaba considerando seriamente la posibilidad de fijar el tipo de cambio, mostrando que en realidad estaba pensando recorrer el camino opuesto.

En el segundo semestre de 2000 se aprobó un presupuesto expansivo, dando la señal que para las autoridades no había problemas de envergadura en el frente fiscal. Sin embargo, la situación heredada por el gobierno evidenciaba un franco deterioro fiscal a raíz de los efectos de la recesión en los ingresos tributarios y de la expansión de los egresos públicos verificada durante el año electoral. La fuerte correlación entre el resultado fiscal y las fluctuaciones macroeconómicas que la evidencia muestra para Uruguay, así como las severas restricciones que la política cambiaria vigente imponía al financiamiento del déficit fiscal, deberían haber obligado al gobierno anterior a ser más riguroso en materia fiscal y/o al actual a haber corregido el desvío heredado. Esto es, si el escenario regional había sufrido una fuerte alteración a comienzos de 1999, el gobierno de la época debería haber sido renuente al menos a practicar una política fiscal expansiva en el año electoral. Complementariamente, si el gobierno actual heredó una situación comprometida, no debería haber renunciado a ejecutar una corrección en 2001 a partir del presupuesto aprobado en 2000.

Durante el primer semestre de 2001 el gobierno mantuvo inalterada la política macroeconómica. Implícitamente se asumía que la estabilidad de Argentina no estaba en discusión y que, en consecuencia, el esquema macroeconómico vigente era sostenible a mediano plazo. En otras palabras, se le asignaba una baja probabilidad a que se produjera un deterioro económico significativo en Argentina. Esto amarró la suerte de Uruguay a la del país latinoamericano que mantenía el régimen cambiario más rígido y que, además, tenía elevadas probabilidades de incumplir sus compromisos financieros. Por un lado, porque la Convertibilidad era la opción cambiaria menos adecuada para atravesar un período de shocks externos desfavorables y, por otro, porque la inconsistencia entre la política fiscal y cambiaria en Argentina era creciente. Sin embargo, esto no fue considerado como un riesgo suficiente como para evaluar la introducción de cambios importantes en la orientación de la política.

A fines de junio del año pasado, en un contexto caracterizado por las restricciones adicionales derivadas de la aftosa y por la inexorable trayectoria hacia el abismo de Argentina, las autoridades económicas uruguayas ampliaron al doble el ancho de la banda de flotación del tipo de cambio y duplicaron el ritmo de deslizamiento de sus márgenes.

¿EXCESIVO OPTIMISMO? A partir de la descripción anterior, es posible afirmar que entre 1998 y 2001 la política económica parece haber estado siempre detrás de los acontecimientos. Ello podría deberse a que, a priori, el conjunto de eventos enumerados tenía una probabilidad razonablemente baja de ocurrencia, razón por la cual los responsables de la política económica se vieron sistemáticamente sorprendidos por acontecimientos impredecibles.
Una interpretación alternativa es que las autoridades asignaron probabilidades excesivamente elevadas a aquellos sucesos que eran favorables para el esquema de política y que, en contrapartida, otorgaron probabilidades reducidas a la ocurrencia de aquellos eventos desfavorables. De ser así, los errores sistemáticos en los diagnósticos habrían sido una consecuencia de una estructura de probabilidades distorsionada.

Lo cierto es que, en cada uno de los episodios descritos los gobiernos parecen haber optado siempre por el diagnóstico menos pesimista. A raíz de ello, se sobrevaloró la solidez de los fundamentos del crecimiento económico de la segunda mitad de los noventa, al tiempo que se subestimaron los efectos de la ruptura del Plan Real y las amenazas de la situación Argentina sobre la actividad y estabilidad de nuestro país.

Este sesgo optimista, implícito en la política económica de los últimos cuatro años, contribuyó a afectar los resultados obtenidos en materia macroeconómica. Lo anterior, no impide reconocer la magnitud de los acontecimientos externos que se tuvieron que enfrentar, ni los acuerdos y consensos que debieron ser alcanzados al interior de las coaliciones de gobierno de ambos períodos. Tan sólo pretende poner en sus justos términos el papel de la política la cual, entre otras cosas, debe contar con diagnósticos adecuados, pronósticos correctos y una flexibilidad suficiente como para mutar ante cambios drásticos de contexto.

REGLAS Y CREDIBILIDAD. Esquemáticamente es posible afirmar que la política económica enfrenta dos tipos de restricciones: de credibilidad y políticas. Las primeras aluden a la imprescindible consistencia que cualquier estrategia de política económica requiere para garantizar que los agentes crean que los objetivos trazados son alcanzables. Las restricciones políticas suponen que cualquier plan económico debe ser política y socialmente factible, además de consistente.

Cuando un gobierno desconoce las restricciones de credibilidad, sus políticas tienen los días contados, como consecuencia de que los agentes económicos bien informados saben que serán abandonadas y especulan contra ellas. Cuando la política económica no toma en consideración la naturaleza y magnitud de las restricciones políticas que enfrenta, está condenada a fracasar porque carecerá de legitimidad institucional y del necesario apoyo político. Las acciones de los gobiernos transitan por un estrecho sendero definido por el equilibrio entre ambos tipos de restricciones.

A lo largo de la última década, ha sido notoria la influencia intelectual sobre los gobiernos de la región de una corriente del pensamiento económico que ha magnificado el papel de las restricciones de credibilidad. A raíz de lo anterior, las autoridades han elegido políticas que, en aras de volverse creíbles, han resignado flexibilidad para la redefinición de objetivos y para el manejo de los instrumentos.

Con el propósito de contribuir a la credibilidad de las políticas, sus diseños han recurrido a la definición de reglas simples sobre el tipo de cambio y el gasto público , desplazando a un segundo plano los objetivos de estabilidad del crecimiento del producto y el empleo. Este sesgo en los procesos de estabilización pudo tener fundamentos a comienzos de la década del noventa, cuando los niveles inflacionarios regionales eran exorbitantes. Sin embargo, diez años después cuando estas economías atraviesan severas depresiones económicas cuyos orígenes son de naturaleza distinta a los que las llevaron a adoptar las viejas reglas simples, la renuencia a introducir modificaciones puede terminar deteriorando la propia credibilidad de la política.

Precisamente, éste es un segundo problema que parece haber enfrentado la política económica aplicada en Uruguay en los últimos años: escasa flexibilidad para redefinir objetivos y/o dificultades para introducir modificaciones en el manejo de los instrumentos. Este hecho no está fuera de control de los responsables de la política económica y puede estar teniendo un papel destacado en la prolongación del escenario depresivo.

DESAFÍOS. Las consideraciones contenidas en los párrafos anteriores cuentan con la ventaja de que el autor las formula ex – post. A pesar de ello, permiten sugerir algunos desafíos futuros para el gobierno.

Primero, en las próximas semanas y meses deberá convencer a los agentes que efectivamente las políticas fiscal y cambiaria son consistentes, luego de las modificaciones recientemente anunciadas. Segundo, tendrá que procurar ponerse al frente de los acontecimientos de forma de evitar que, como en el pasado reciente, las reacciones ocurran cuando los hechos negativos ya se produjeron. Tercero, no deberá renunciar a emplear todos los instrumentos que estén a su disposición para contribuir a la reactivación de la economía. En caso contrario la credibilidad y la factibilidad de la política estarán severamente cuestionadas, puesto que los problemas económicos terminarán por manifestarse con intensidad también en el plano financiero. Para ello, es clave que el gobierno esté dispuesto a ser más pragmático en el uso de los instrumentos que tiene a su disposición.

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