Ciclo política electoral de la política fiscal

(Publicado en diario El Observador en edición de mayo 2003.)

Históricamente, el gasto público en Uruguay ha aumentado durante los años electorales, provocando un incremento del déficit fiscal que habitualmente es corregido durante los primeros años del nuevo gobierno. La .actual administración se comprometió en la Carta de Intención (CdeI) acordada con el FMI a alcanzar una meta fiscal muy estricta tanto para este año como para 2004. En este contexto cabe preguntarse, ¿cuál es el margen de maniobra de la política fiscal en el año electoral? ¿Cuáles serán los efectos económicos de una política fiscal dominada por la austeridad o, alternativamente, por una expansión del gasto pre-electoral?

Historia fiscal
En el período de 1920 a 2000 el comportamiento de las cuentas fiscales ha estado notoriamente relacionado con los actos electorales. El gráfico da cuenta de ello, al presentar el resultado fiscal promedio como porcentaje del PIB. En él puede apreciarse que, independientemente de la fase del ciclo económico en que se encuentra la economía (expansión o recesión), la política fiscal suele ser expansiva antes de las elecciones y contractiva inmediatamente después. De este modo, la política fiscal exhibe un “ciclo político electoral”. La lógica es que el gasto se expande durante el año electoral y que en el primer año del nuevo gobierno se ponen en marcha mecanismos de corrección del desvío que se hacen efectivos a lo largo del segundo.

Fuente: Aboal & et al. (2003); “La economía política de los déficit fiscales en Uruguay 1920-2000”.

En Uruguay, la expansión del gasto durante el año electoral ha estado dirigida fundamentalmente a captar adhesiones y no a mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y/o a reducir la inequidad en la distribución del ingreso. Es en este sentido que la existencia del “ciclo electoral” en la política puede ser considerada como un rasgo negativo.

¿Son creíbles las metas fiscales?
En la última CdeI firmada con el FMI, el gobierno se comprometió a obtener un superávit fiscal primario del 3,2% y del 4,0% del PIB, en 2003 y 2004, respectivamente.
Si el gobierno se atiene estrictamente a lo acordado podría comprometer el resultado electoral del partido de gobierno. Alternativamente, podría optar por seguir “la tradición” y atender el compromiso electoral relajando las metas fiscales, arriesgándose a perder el apoyo del FMI.

De ser exitosa la operación de reperfilamiento de la deuda pública, parece razonable conjeturar que el gobierno buscará ampliar su margen de maniobra. Ello será posible si, como enseña la experiencia comparada, el FMI se muestra “comprensivo” ante las exigencias políticas que plantean los ciclos electorales. No obstante, los desvíos respecto a las metas acordadas deberán ser pequeños, si se aspira a que el FMI los “tolere”.

A raíz de lo anterior probablemente el resultado fiscal tenderá a ubicarse en un punto intermedio entre el que se derivaría de una política fiscal “oportunista” y una “suicida” desde el punto de vista electoral. Tal vez esa es la razón por la que el gobierno está previendo un crecimiento del PIB para 2004 mayor al que surge de considerar la restricción fiscal contemplada en la CdeI.

Ciclo electoral 2004
En cierta medida, la propia CdeI contiene pistas que permiten prever una mayor flexibilidad en el manejo de la política fiscal durante el año electoral. En ella se prevé para 2003 un crecimiento significativo de los componentes del gasto público que no están destinados a pagar salarios públicos y pasividades. Estas partidas conforman el “gasto discrecional” del gobierno, es decir, aquél en el cual el Poder Ejecutivo tiene mayor libertad para decidir en qué, cuándo y cómo aplicarlo. Además, dada la inflación prevista para el 2003, el “gasto discrecional” es el único componente que el gobierno planea aumentar en términos reales.

La última oportunidad que tiene el gobierno para expandir el gasto público en el año electoral es la Ley de Rendición de Cuentas que el Poder Ejecutivo elevará al Parlamento en junio próximo. La evolución del gasto público prevista en la CdeI indica que el gobierno no descarta expandir aquellos componentes del gasto que pueden ser más redituables electoralmente. Además, no debe perderse de vista que el actual gobierno es el “políticamente más débil” desde 1920, lo que refuerza la probabilidad de que su desempeño fiscal durante el año electoral no sea austero.

Sería deseable que las autoridades no fueran fieles a la “historia” y evitaran que la política fiscal tuviera un “ciclo electoral” durante 2004. Probablemente, ello determinará que la reactivación económica sea menos vigorosa, pero ayudará a sentar las bases para que la política fiscal deje de ser pro-cíclica. En un país pequeño y abierto, ubicado en una zona económicamente inestable y, por tanto, propenso a recibir shocks externos severos, probablemente ello sea una de las pocas armas con las que cuente el gobierno para preservar la estabilidad macroeconómica.

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